创新工作机制更加科学精准有效扶贫

　　近年来，广西壮族自治区扎实推进扶贫攻坚，扶贫工作取得了很大成就。2013年全区贫困人口与2010年相比减少378万人，28个国家扶贫开发工作重点县和3000个贫困村农民人均纯收入分别为5303元和4820元，与2010年相比增长53.5%和58.7%。过去的三年是自治区扶贫开发工作开展力度大、成效好、贫困人口得到实惠较多的时期。

　　扶贫开发工作的目标任务

　　当前广西的扶贫开发工作仍然面临不少突出问题：一是贫困状况依然严峻。按照农民人均纯收入2300元（2010年不变价）的扶贫标准，2013年全区贫困人口仍有634万人，贫困发生率为14.9%，超出全国平均水平6.4个百分点。二是扶贫剩下的都是硬骨头。全区现有贫困人口大多分布在大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深，自我发展能力弱，扶贫开发成本高、难度大。三是扶贫工作机制亟待创新。资金分配使用、项目管理、工作责任等扶贫工作机制不适应新形势发展需要，精准扶贫缺乏有效办法。

　　广西是我国扶贫攻坚主战场之一，贫困人口总量排全国第5位，要实现与全国同步全面建成小康社会，毫无疑问要突出抓好扶贫开发工作。在新的历史时期，我们要抓好两头，一头要不断利用区位优势，做好沿海沿边沿江“三沿”开放发展和“双核”驱动的文章；另一头要实施山区扶贫开发战略，切实抓好扶贫开发工作，这样与全国同步全面建成小康社会才有希望。

　　当前，扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。广西自治区新一轮扶贫开发工作的目标任务就是要按照中央提出的“两不愁，三保障”要求（到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房），确保贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全区平均水平；2014-2017年每年减贫100万人左右；加大易地扶贫搬迁力度，争取2014-2020年每年实施扶贫生态移民10万人左右。

　　为此，各级各部门必须把扶贫工作摆在更加重要的位置，树立科学精准有效扶贫的新理念，在深入总结近年来行之有效的好经验、好做法的基础上，找准贫困地区发展路子，宜工则工、宜农则农、宜林则林、宜游则游、宜迁则迁，将整乡整村推进与扶持到户相结合、产业开发与改善基础设施环境相结合、物质扶贫与智力扶贫相结合、就地扶贫与易地搬迁扶贫相结合，因地制宜、精准扶贫，持续不断地增加贫困人口收入，加快贫困地区脱贫致富奔小康步伐。

　　创新扶贫开发方式保障稳固长效增收

　　（一）创新产业扶贫模式，建立稳固长效的收入增长机制。产业扶贫是贫困群众持续稳定增收的主要来源，无论是完成减贫任务，还是增加就业机会、加快区域发展，都离不开产业支撑。必须把产业扶贫放在更加突出的位置，围绕政府引导、市场运作、群众主体、企业带动的发展模式，进一步创新产业扶贫方式。

　　要坚持因地制宜大力发展特色产业。关键要解决发展什么、怎么发展的问题。要从各地实际和市场需求出发选好产业项目，完善扶贫产业规划，确定本地产业发展项目，把产业项目落实到村到户到人。要构筑起完整的产业链条，充分发挥产业带动效应，探索建立企业与贫困户更加紧密的利益联结机制。要做好旅游扶贫这篇大文章，坚持政府主导、培育市场，统一规划、有序开发，能人带头、成立协会，充分调动贫困群众发展旅游脱贫致富的积极性。要结合农村改革推动产业扶贫，加大土地流转力度，探索股份化扶贫模式。通过农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让等方式流转，引导贫困户以土地入股，参与公司分红，稳定增加收入。

　　(二）大力实施易地扶贫搬迁，让贫困群众告别穷乡僻壤。因地制宜开展易地扶贫搬迁，既保护生态，又减少扶贫成本，更有利于贫困户长远发展，无疑是从根本上解决生存条件恶劣地区和生态脆弱地区贫困问题的有效途径。

　　要总结推广基层经验，学习外省好经验、好做法，按照“政府主导、群众自愿、科学规划、有序安置”的原则和“自治区统筹、市推进、县负责、乡落实”的工作机制，把实施易地扶贫搬迁作为自治区扶贫开发的重大战略和重点工程来抓紧抓好。首先，摸清底数，有序搬迁。要继续深入摸底，瞄准目标，搞清楚有多少人需要搬迁、有多少人能够搬迁、这些人具体分布在哪里，把目标分解落实到市县乡村，精准到户，对搬出来的群众是实施有土安置还是无土安置，也要因地制宜。要量力而行、有序搬迁，确保“搬得出、留得住、有社保、有出路”。其次，科学规划，合理布局。充分尊重群众意愿，实事求是地做好搬迁规划，更加注重工业化、城镇化和农业现代化的融合，解决好长远发展问题。第三，政府引导，市场运作。在加强政府引导、加大财政投入的同时，借助市场力量，发挥财政杠杆作用，吸引社会、市场资金，调动对口帮扶、社会帮扶等区内外一切可以调动的资源，形成攻坚克难的强大合力。抓紧研究建立市场化融资机制，重点支持搬迁安置区的基础设施建设、产业发展和服务配套。

　　（三）实施生态扶贫，发展生态经济。生态扶贫既是石漠化治理的一项重要措施，也是一种新的可持续扶贫方式。要积极探索产业生态化、生态产业化的路子，坚持资源永续利用、开发与保护并重，既要绿水青山，也要金山银山。通过加强贫困地区生态环境管理和建设，提高生态系统服务功能和扶贫效益。大力发展林下经济产业，构建林区立体复合生产模式。发展循环经济，培育和扶持环保型、生态效益型的产业和龙头企业。通过发展资源环境可承载的种养、加工、商贸、旅游等特色产业，形成生态保护与扶贫开发的良性互动。

　　（四）大力开展金融扶贫，既输血又造血。农民的贫穷在一定程度上是金融的贫穷，贫困地区农民居住分散、资金匮乏，不少农民脱贫致富并不缺乏点子和能力，而是缺乏金融支持。要创新金融扶贫服务机制，既要通过输血式扶贫为贫困群众雪中送炭，也要加大造血式扶贫给贫困群众强身健体。应加快完善扶贫信贷体系，引导、激励金融机构创新金融产品，加大信贷扶贫力度。加强贫困地区金融服务主体建设，开设扶贫贷款绿色通道，探索建立扶贫信贷风险补偿、担保和奖励机制。完善扶贫小额信贷政策，开展金融扶贫工程。加强贫困地区农村信用环境建设，建立地方政府、金融管理部门、金融机构三位一体的农村信用机制，积极推进贫困地区信用户、信用村、信用乡（镇）建设。发展农业保险，建立财政资金支持扶贫对象参加农业保险机制，鼓励保险公司开发适合贫困地区发展的特色保险产品，扩大贫困地区农业保险覆盖面。

　　（五）加大教育扶贫力度，用知识和技能斩断穷根。教育是解决贫困问题的治本之策，我们既要抓好物质扶持、产业开发和基础设施建设等看得见、摸得着的“硬扶贫”，又要抓好教育扶贫、文化扶贫、智力扶贫等打基础、利长远的“软扶贫”，帮助贫困户彻底改变命运。突出教育扶贫重点，要加大学前教育、义务教育、特殊教育、职业教育、农村实用技术培训等投入，重点向贫困地区等教育基础薄弱地区倾斜，经过3-5年的努力，使农村义务教育学校教学设施、生活设施满足基本需要。要大力发展职业教育，倾斜支持贫困地区建设一批示范特色中职、高职学校，在每个市建立1-2所实训培训基地。建立教育精准扶贫机制，对自治区贫困户子女建档立卡，建立到户、到人的教育精准扶贫动态管理信息系统。从小学到中等职业教育阶段，实行学费全免、家庭经济困难学生生活费补助和扶贫培训补助等扶持政策；对初中毕业未考入高中、高中毕业未考入大学的学生，可在当地县级中等职业学校免费享受三年职业技能教育培训；到高等教育阶段，按奖、贷、助、勤、减、补等资助政策给予资助，真正使这些贫困子女有学上，并完成学业。

　　（六）提高劳务输出水平，拓展贫困群众增收渠道。劳务输出是贫困群众扩大就业、增加收入的重要渠道。要坚持就地务工与外出打工相结合，完善职业培训、就业服务、权益维护三位一体的机制，加强信息引导和服务，完善劳务输出服务体系，稳定和扩大贫困群众劳务输出规模。加强农民工输出输入地对接，积极开展跨地区劳务合作，为农民工免费提供公共就业服务。加快推进基层就业和社会保障服务设施项目建设，实现基层公共就业服务全覆盖，2015年年底前，使全区公共就业服务信息网络实现自治区、市、县三级全覆盖。大力发展县域经济和小城镇经济，为贫困群众创造更多的就业岗位。在财政金融、创业用地、创业服务等方面，加大对农民工就地、就近、就业创业扶持力度。

　　加强贫困地区基础设施和公共服务建设

　　（一）以路、水、电、通信为重点，加快推进贫困地区基础设施建设工程。要继续以实施滇桂黔石漠化片区规划、兴边富民行动大会战和贫困村整村推进为载体，以路、水、电、通信等为突破口，加快基础设施项目向特困区域、贫困村延伸、倾斜。

　　解决出行难问题，把高速公路建设与扶贫攻坚结合起来，攻坚克难，确保到2020年基本实现全区所有县（区）通高速公路。要加快推进“千村公路通畅工程”，力争2015年全区所有具备条件的建制村通沥青（水泥）路，争取2020年大部分片区县、重点县20户以上的自然村95%以上通村屯道路。

　　解决饮水难问题，优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，确保“十二五”时期全面解决农村居民饮水安全问题。

　　解决用电难问题，到2015年全面解决无电村屯和无电人口用电问题。

　　解决通信难问题，力争“十二五”期末实现行政村互联网覆盖率达到100%，基本解决义务教育学校宽带接入问题，到2020年自然村基本实现通宽带。

　　（二）突出教育、医疗、住房三大保障，大力推进贫困地区公共服务建设工程。要加快贫困地区社会事业发展，促进基本公共服务向农村延伸、向贫困村覆盖。

　　加强教育基础设施建设。重点是加强片区县、重点县教育基础设施建设，科学布局农村义务教育学校，保障学生就近入学，最大限度降低辍学率。

　　抓好文化设施建设。继续加强贫困地区基层图书馆、文化馆（站、室）、村级公共服务中心建设，积极推进公共数字文化建设，提高电视覆盖率。

　　抓好卫生和计划生育设施建设。重点支持县级公立医院综合改革和乡镇卫生院标准化建设，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度。继续加强县、乡、村三级卫生计生服务网络建设。巩固扩大农村医疗保障覆盖面，新型农村合作医疗参合率稳定在95%以上。加大重大疾病和地方病防控力度，力争重大疾病补偿比例达70%左右。

　　抓好社会保障工作，健全农村社会保障体系，到2020年农村社会保障和服务水平达到或接近全区平均水平。

　　抓好住房保障，继续实施农村危房改造工程，确保2014-2020年完成82万户改造任务，到2020年基本实现农村居住无危房目标。

　　创新工作机制确保扶贫目标任务实现

　　当前和今后一个时期的扶贫开发工作，要啃“硬骨头”、蹚“深水区”、打“攻坚战”，必须在工作机制上创新突破，确保扶贫工作更加科学精准有效。

　　（一）创新资金整合使用监管机制。要按照“简政放权、高效安全”的原则，对扶贫和相关涉农资金进行清理和归并整合，给予县级更灵活的项目资金调配权，把“大水漫灌”变成“滴灌”，确保财政扶贫资金使用更加精准更加有效。

　　加大资金整合力度，财政专项扶贫资金原则上按照因素测算法切块到县，其他相关行业部门涉农资金要向片区县、重点县倾斜。各项到县扶贫和涉农资金，除中央有明确的项目投向规定外，由县整合集中使用。各县要按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、用途不变、各负其责”的原则，统筹整合扶贫资金和其他相关涉农资金，集中解决贫困问题。

　　改革资金分配使用方式，按照效率优先、兼顾公平的原则，加大竞争性和扶贫绩效在资金分配中的权重，鼓励县级开展产业扶贫资金委托金融机构管理、集中使用试点。逐步扩大扶贫资金补助项目范围，提高以奖代补、先建后补和民办公助在财政专项扶贫资金使用中的比例。探索政府购买公共服务参与扶贫开发，加强资金监管，各级各有关部门要落实监管责任，创新监管方式。

　　（二）改革项目管理机制。要落实“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制，完善扶贫开发责任、权力、任务、资金“四到县”机制，将扶贫项目审批权限下放到县，自治区、市两级政府主要负责制定规划、项目资金使用监管、工作指导和扶贫考核，县级政府负责项目平台建设、项目确定和组织项目实施，真正做到钱跟项目走。

　　（三）明确县乡主体的责任机制。必须建立起以县乡为主体、有职有权、权责对等的扶贫工作责任机制。明确党政主要负责人的扶贫开发责任，县委书记、县长，乡镇书记、乡镇长是扶贫开发工作第一责任人，连片特困地区县、扶贫开发工作重点县及乡镇党委政府要把主要精力放在扶贫开发工作上。

　　完善贫困县考核机制，把改善贫困人口的生产生活条件、提高收入和生活水平、减少贫困人口数量及完成扶贫开发重点工作成效作为主要考核指标。实行差异化考评，建立扶贫开发效果评估体系，将各县每年完成脱贫情况向社会公布。加大激励和问责力度，对脱贫县和扶贫工作进步县给予扶贫资金项目奖励，实行脱贫不减扶持政策，对脱贫的片区县、重点县，在2020年前保持扶持政策不变、扶贫规划不变、资金项目不变、行业扶贫不变、定点扶贫不变。建立问责机制，对连续几年扶贫绩效考评结果排位靠后、工作严重滞后的县党政主要领导、分管领导和相关部门负责人进行约谈或岗位调整，并对这些县的财政资金规定约束性、限制性的使用方向和领域。

　　（四）建立到户精准扶贫机制。要运用现代管理手段摸清底数、瞄准对象，做到扶贫到户，扶真贫，真扶贫。完善扶贫瞄准政策，创新扶贫到户工作机制，采取量化指标、定性指标与村民代表民主评议相结合等方法，制定自治区统一的扶贫对象识别办法。扶贫资金安排使用要瞄准贫困地区和贫困对象，并根据农村贫困人口的不同需求确定资金安排方向。健全扶贫对象建档立卡和动态管理制度，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立全区扶贫信息网络系统并与全国联网。实施“一户一策一责任人”的到户帮扶责任制，落实到户帮扶措施，落实帮扶责任人，深入贫困户分析致贫原因，逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。

　　（五）完善社会扶贫机制。要创新社会参与机制，努力营造“扶贫向善、济困光荣”的社会氛围。要搭建社会扶贫信息服务平台，深化定点扶贫，强化对帮扶后盾单位的业绩考核奖惩。完善两广扶贫协作机制，加强扶贫领域国际交流合作。广泛动员社会力量，拓宽扶贫资金来源渠道，加强社会扶贫资金的使用管理。落实企业扶贫捐赠税前扣除等相关支持政策。积极开展邻里帮扶和参与式扶贫，激发贫困群众脱贫致富的内生动力。

　　（图片由广西自治区扶贫办提供）

　　□广西壮族自治区主席 陈武

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