扶贫开启生态思维

　　贫困问题往往与生态环境密切相关，大多数贫困人口生活在自然条件恶劣、生态环境脆弱且受到严重破坏的地区。

　　俗话说，靠山吃山，靠水吃水，贫困地区的人们为了解决温饱问题，常常不得不毁林开荒、围湖造田、过度放牧……使得自然环境被破坏，反过来又影响到土地生产效率的提高，造成了面源污染、土地退化、工业化污染等等现象，使当地人的生存条件变得更加艰难。

　　2011年，我国颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，明确将扶贫开发与生态建设、环境保护结合起来，提出在2020年之前，扶贫开发的主要任务是“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”。

　　2012年，国家批准了11个集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，每一个规划都与《国家主体功能区规划》相衔接，把保护生态环境作为区域发展与扶贫攻坚的硬约束，突出了生态文明建设与消除贫困相结合的基本原则和价值取向。

　　生态与贫困加减法

　　在贫困地区，人们面临着对富裕的强烈追求及脱贫致富的巨大压力，往往不计后果地引进发达地区面临淘汰的企业，不知节制地开发当地资源，使原本脆弱的生态环境进一步破坏。新十年扶贫纲要，明确要将减少贫困和改善生态环境结合起来，使贫困地区生态恶化的趋势得到有效遏制。随着我国首部省级生态文明建设条例的发布，和毕节生态示范区26年的坚持，在贫困地区生活与生态之间已经找到了共赢的道路。

　　生态环境是人类生存和发展的终极物质基础，为人类的生产和生活提供能源、原材料，同时人类活动所产生的废弃物和能量也只能回到环境中才能消解和转化。中华民族自古以来就强调一切人事均应顺乎自然规律，春秋战国时期就提出了“天人合一”的思想，孔子在《论语·述尔》中也主张“钓而不网，戈不射宿”。然而，伴随着发展这一永恒主题，人口不断增加，对资源的需求也日益增多，从而给生态环境造成了一道道难以抚平的伤疤。如我国西海固地区，在唐朝时还郁郁葱葱，但因过度砍伐，在上世纪70年代被联合国粮食开发计划署确认为“最不适宜人类居住地区”。

　　伴随着盐碱化、干旱、高寒、石漠化、地质灾害等等，贫困地区与生态脆弱地区有极高的重合度。我国的贫困地区主要分布在平原低洼的盐碱地区，中部山地高原和丘陵山区以及西部沙漠高寒山区等生态脆弱地区。在贫困地区的相关性中，划入生态脆弱地区国土面积中有76%的县是贫困县，在生态敏感地带的耕地面积中约有68%的耕地面积在贫困县内，占贫困县耕地面积的74%；在划入生态脆弱地带的人口中，有74%的人口生活在贫困县。在我国划定的14个连片特困地区中的680个县里，有296个县属于主体功能区规划在限制开发和禁止开发的生态脆弱地区，占片区总县数的39.5%。

　　在贫困地区，人们面临着对富裕的强烈追求及脱贫致富的巨大压力，往往不计后果地引进发达地区面临淘汰的企业，不知节制地开发当地资源，使原本脆弱的生态环境进一步破坏。同时由于欠发达地区生产力水平不高，严重缺乏治理环境所需的资金和技术，治理难度比发达地区更大，环境恶化态势也变的越发不可收拾。

　　与此同时，生态环境的破坏会直接影响到生产和生活行为，其结果不仅使贫困地区难以脱贫致富，更加抑制了资源潜力的充分发挥，最终陷入“环境脆弱－贫困－掠夺资源－环境退化－进一步贫困”的困境而难以自拔。在贫困地区脱贫致富中，如何处理发展与环境保护和优化生态资源的关系，实现经济效益与生态效益的统一，对社会经济的可持续发展具有非常重要的意义。

　　一次认真的审视

　　多年来，通过各方面的努力，贫困地区生态恶化的趋势初步得到遏制。从2002年到2010年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14923.5万亩，新增经济林22643.4万亩；饮用水水源受污染的农户比例从2002年的15.5%下降到了2010年的5.1%，获取燃料困难的农户比例从45%下降到31.4%。

　　虽然取得了一定成绩，但截至目前，贫困地区的生态环境现状仍不容乐观。如今，扶贫开发已经进入攻坚克难期，困难缠身、生态资源脆弱、地质灾害频发的地区如何披荆斩棘早日战胜贫困，就成为当前扶贫工作的重点之一。

　　在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）中，明确提出了要重视能源和生态建设，加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程，采取禁牧、休牧轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。

　　《纲要》强调，应坚持扶贫开发与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，积极完善相关的生态补偿政策。在具体的政策实践中，将按照国家主体功能区的不同要求，采取针对性、差别化的扶贫方式，需要搬迁又能搬迁的，在坚持自愿的前提下进行搬迁；就地发展的，要退耕还林、退牧还草，努力改善其发展环境。要结合当地资源优势发展特色产业，通过教育扶贫和劳动力转移培训，提高人口素质和发展能力，促进贫困人口稳定就业。

　　此外，《纲要》还提出到2015年，贫困地区森林覆盖率要比2010年底增加1.5个百分点；到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点的要求。

　　今年年初，中办、国办统一下发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作意见》，提出对限制开发区和生态脆弱的贫困县取消GDP考核的指标，重点改为考核扶贫开发工作的成效。

　　一部条例的出台

　　今年五月，贵州省十二届人大常委会第九次会议审议通过了《贵州省生态文明建设促进条例》（以下简称《条例》），该《条例》也成为全国首部省级层面的生态文明建设地方性法规。

　　《条例》规定，省政府应当根据相关规划，划定生态保护红线，确定生态保护红线区域、自然资源使用上限和环境质量安全底线，并向社会公布。红线区域面积明确要求占全省国土面积的30%以上，对划入生态保护红线区域的禁止开发区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、集中式饮用水水源地及重要地质遗迹、自然遗迹、人文遗迹和1000亩以上集中连片优质耕地实行永久性保护。

　　对违反规定、在生态保护红线范围内从事损害生态环境保护的活动，以及有其他破坏生态环境行为的，由有关部门责令停止违法行为，限期整改、恢复原状，对个人处以1万元以上10万元以下罚款，对单位处以10万元以上100万元以下罚款。

　　在节能减排方面，《条例》规定省、市(州)人民政府应将节能减排目标逐级分解，落实到下一级人民政府，签订节能减排目标责任书，建立节能评估审查、污染物总量控制、环境质量提升与环境风险控制相结合的环境管理模式，并将节能减排目标任务作为对下一级人民政府及其负责人年度考核评价的内容。

　　《条例》还明确要建立决策责任追究制度，对禁止开发区域，实行单位第一责任人生态环境保护考核一票否决制，对生态文明建设目标责任单位及第一责任人的绩效考核，实行生态环境保护约束性指标完成情况一票否决制度和第一责任人自然资源资产离任审计制度，生态环境损害将追究单位第一责任人的责任。对因盲目决策造成生态环境严重损害的，追究决策主要负责人及相关责任人的责任。

　　一个实验区的坚持

　　1988年，毕节试验区成立，以“开发扶贫、生态建设、人口控制”三大主题破解“经济贫困、生态恶化、人口膨胀”三大难题，敲开了这个贫困山区转型发展的大门。

　　彼时的毕节，8个县中有6个是国家扶贫开发工作重点县，农民人均纯收入仅182元，水土流失面积达62.7%，森林覆盖率不足15%，每平方公里承载200多人……可说是“人穷、地乏、环境恶”。二十六载光阴转眼过，如今的毕节，到底怎么样？

　　初夏，毕节市七星关区梨树镇保河村的聂祥仲正在自家的地里给梨树追肥，“以前为了多打粮食，村民开荒垦殖，水土流失严重，地里庄稼不长，石头疯长。”

　　毕节之变，势在必行。从生存与生态的“对抗”走向“共赢”是毕节的思路，念好“山字经”、打好“特色牌”，积极探索产业发展与生态建设、群众增收相互促进的新路子，则是毕节的具体实践。

　　“这3亩黄花梨是我的‘绿色存折’。18年前，县里提供树苗，让我们退耕还林，还在山腰修了配套水利工程，原来跑土、跑水、跑肥的‘三跑田’变成了保水、保土、保肥的‘三保田’。”聂祥仲说。

　　农业稳了，工业也在迎头赶上。说到底，把人从土地的束缚中解放出来，变“人口包袱”为“人力财富”，工业化和城镇化都不可缺。

　　远处山峦青，脚下绿草茵。大方县小屯煤矿是国家标准化建设示范矿井，采出来的煤炭不在矿区停留，而是沿着传输装置运送到一旁的大方电厂，变成电送到万千百姓家——这只是毕节煤炭精细化开采的一个场景。煤是毕节最突出的资源优势，远景储量超1000亿吨。但长期以来“一煤独大”、“遍地开花”式的开采导致资源浪费和环境损毁。“黑色煤炭，绿色开发，就地转化，吃干榨尽，工业转型升级就得拿煤炭产业开刀！”市委书记张吉勇说。

　　2013年11月26日，毕节国家新能源汽车高新技术产业化基地获得科技部批准，而此前，这里已聚集相关企业70多家。而今，毕节早已跳出“两烟（卷烟和烤烟）独秀”、“一煤独大”的产业格局，正向轻工业、装备制造业、战略新兴产业等“满树繁花”迈进。

　　产业兴则城镇旺。立足小城镇的资源、地缘和产业基础，毕节以交通枢纽、旅游景观、工矿园区等为重点，努力打造“一镇一业、一镇一品”新格局。目前，全市已培育精品果蔬、中药材等产业基地156个，建设返乡农民工创业园28个；全市产业园区建成面积68.7平方公里，累计从业人数达7.6万多人；城镇化率从1988年的6%提高到如今的31.7%。

　　“通过工业化、城镇化、劳务输出，引导剩余劳动力出山，毕节正在变‘人口包袱’为‘人力财富’。”市长陈昌旭表示，到2020年，城市规划区外的乡镇将基本完成特色小城镇建设，建成特色示范小镇和幸福小镇320个，新增人口60万人，带动全市城镇化水平提升8%左右。

　　从黔西县城驱车向北不到10公里，一河穿村而过，两岸垂柳依依，农家翠竹迎风，这里是洪水乡解放村。为了把这里打造成城里人休闲度假的好去处，县里给项目、筹资金，修通了柏油路，动员群众建设黔西北民居。如今，这里农家乐生意红火，人均纯收入超8000元。谁能想得到，仅仅在六七年前，这里还是一个交通闭塞、农民人均纯收入不到2400元的三类贫困村。

　　“挑来两担水，累断两条腿”，行路难不仅仅是解放村曾面临的问题，也是整个毕节市农村基础设施建设滞后的缩影。为此，毕节实施了“四在农家·美丽乡村”建设，仅一年时间，1800万平方米院坝、3万公里连户路得到硬化，124万户320万人受益。

　　交通条件的改善不仅方便了百姓出行，也拓宽了农村产业发展和农户增收的渠道。纳雍县沙包乡天星村很早就开始培育经果林，但是苦于道路不通，只能“小打小闹”。“两个硬化”联通了该村的经果林种植基地和核桃育苗基地，樱桃、板栗、核桃得以及时外运。

　　如果把通村路、连户路比作毛细血管，那么铁路、高速公路则是一个地区发展的大动脉。截至2013年底，毕节全市铁路通车里程达231公里，在建297.7公里；高速公路通车里程281公里，在建338公里；飞雄机场建成通航，开通了7条航线。

　　上世纪80年代，贵州毕节试验区成立，中央统战部、各民主党派中央、全国工商联等统一战线人士参与建设，形成了以“助推发展、智力支持、改善民生、生态建设、示范带动”为主要内容的“同心工程”品牌。

　　截至2013年，统一战线在毕节试验区实施“同心·助推发展”项目160个，投入资金138.1亿元，实施“同心·智力支持”工程279个，投入资金1.27亿元，培训教师、医务人员等20多万人次；实施“同心·改善民生”项目258个，投入资金250.47亿元。；实施“同心·示范带动”项目84个，投入资金3.7亿元。

　　“我嫁给马正安时，一家4口挤在一间茅草房里，连包谷饭都吃不饱。”赫章县河镇乡海雀村的张富英回忆，20多年前，村子山高地贫，垦荒垦到山巅，水土流失严重。如今海雀村在台盟中央帮扶下，搞起了种养殖等特色农业，四面青山环绕，全村人均纯收入5460元，森林覆盖率达70.4%。

　　据统计，“同心·生态建设”项目投入36.94亿元，“中国3356”项目、退耕还林等一系列生态建设工程得以实施，当地的生态环境越来越好。

　　王晓毅：生态脆弱地区要守住发展底线

　　发展的另外一种结果是造成生态脆弱地区自然资源的大规模退化，例如青海三江源，从历史上来说当地的游牧民族是相对富裕的，吃饭从来不愁。但这两年由于气候变化，引起三江源高海拔地区冻土解冻，直接带来了一系列复杂的影响。

　　贫困的本质是人与人的关系、人与环境的关系。目前，我国有很多贫困人口生活在生态脆弱地区，扶贫开发如何与环境保护齐头并进，是今后扶贫工作需要认真思考的问题之一。就此，《中国扶贫》专访了中国社会科学院农村环境与社会研究中心主任王晓毅。

　　《中国扶贫》：有人说我国95%的贫困人口生活在生态环境脆弱地区，您如何看待这个数据？生态脆弱地区与贫困地区是否有这么高的重合度？

　　王晓毅：我对这个数据有点怀疑，应该是没有那么多。目前我国的贫困地区主要集中在连片山区，那些地区生态确实比较脆弱，但在东部和中部非生态脆弱地区，也分布着很多贫困人口。

　　当然，生态脆弱和贫困确实有很多重合之处。最典型的是西南的石漠化地区，当地土壤瘠薄，水资源利用困难，再比如北方的一些荒漠化地区严重干旱，还有一些地方脆弱的生态环境影响了交通的发展，导致交通不便，农副产品无法运出，影响农民脱贫致富。

　　《中国扶贫》：说到因环境问题造成的贫困，我们能马上想到西海固，唐朝时那里环境还很好，但是被不断破坏之后，现在已经成为我国最贫困的地区之一。您在调研过程中，是否也发现过类似的因生态被破坏而引发贫困的现象？

　　王晓毅：西海固很大程度上是另外一个故事。当年左宗棠和回族人打仗，打赢了之后就把回族人定居在了西海固，很大程度上是画地为牢的一种管理手段，结果人口膨胀后，造成了对自然环境的破坏。

　　现在，我们的扶贫工作到了攻坚阶段，通过过去三十年的努力，生活在生态脆弱地区的一部分老百姓已经脱贫，部分贫困人口的收支状况也得到了改善。但是发展的另外一种结果是造成生态脆弱地区自然资源的大规模退化，例如青海三江源，从历史上来说当地的游牧民族是相对富裕的，吃饭从来不愁。但这两年由于气候变化，引起三江源高海拔地区冻土解冻、冰川融化，这带来了一系列的环境问题，比如草原退化、虫害、鼠害严重。

　　发展改变了水资源的分配和利用，比如用于工农业生产和居民生活的水越来越多，保护生态的水则越来越少，缺水造成环境退化，反过来又影响了工农业发展，特别是直接依赖农业和畜牧业的贫困人口。这可以被看做不同于原有环境问题的一个新问题。

　　贫困地区开发，进而引起生态环境退化，从而造成贫困人口的增加或贫困程度加深，这些都进一步引发了许多社会矛盾。在贫困地区，因为生态环境脆弱，在大规模开发的背景下，环境问题就会以社会问题的方式反映出来，如近几年围绕环境问题而不断增加的上访和抗议活动。

　　如何应对原有的环境问题，减轻环境问题对贫困的影响？经过30多年的扶贫实践，我们已经积累了许多成功的经验，有许多行之有效的措施。但是面对发展中资源开发所导致的贫困问题，我们还缺少经验和相应的政策。我们一直在推动实施“贫困影响评价”，就是希望通过贫困影响评价，在发展项目和政策的规划和实施阶段都能够有效地避免对贫困群体的负面影响，使发展更有益于穷人。生态环境脆弱地区率先实施贫困影响评价是十分必要的。

　　《中国扶贫》：在生态脆弱地区进行扶贫开发，是否会与保护环境发生冲突？两者存在对立关系吗？

　　王晓毅：如果我们要的是“真扶贫”，真的让贫困群体能从中受益，那扶贫和环境就没有冲突，不管我们在生态脆弱地区做生态转移、劳动力转移、生态移民搬迁还是生态旅游，都与环境保护没有严重冲突。但如果我们不是以贫困群体受益为目标，单纯追求所谓的GDP增速、政绩工程等等，那就一定会带来问题。比如现在西部的一些地区，没有严格的环境评价，没有社会影响评价，项目上马以后带来许多环境问题，并且对当地人的生计造成负面影响。所以核心的问题不是发展的问题，而是为谁发展和如何发展的问题。

　　《中国扶贫》：贫困地区在保护生态环境之中存在哪些问题？

　　王晓毅：问题很多，像是资金不足，保护不力等等，但说到核心问题，我认为是片面地追求GDP的跨越式发展。

　　目前，有些生态脆弱地区的跨越式发展主要是GDP的高速发展，而这来源于两个支撑，一个是资源开发，大量地开采矿产；第二个是把东部地区淘汰的产业搬过来。这些项目往往存在巨大的利益诱惑，这几年东部很多企业家手里把持着大笔资金，不知道干什么好，做房地产吧，基本被几大家垄断了，除了房地产还能靠什么赚钱呢？很多人想到了采矿，而且瞄准的是贫困地区。采矿对环境有很大影响，一是会造成污染，二是会把地下水掏空，使得植被很难生长，我觉得这对贫困地区的危害特别严重，需要警惕。

　　《中国扶贫》：扶贫系统在保护生态脆弱地区的环境方面，应该承担起什么义务？

　　王晓毅：在面对贫困地区生态环境的问题上，扶贫部门是个弱势部门，因为资金有限，大部分扶贫资金被投入到与贫困人口增加收入有关的项目上，而生态治理所需要的资金量是很大的。但是我觉得扶贫部门应该承担两个责任，第一是管好扶贫项目，使扶贫项目促进生态环境改善；第二，更重要的，做好贫困影响评价，促使贫困地区的人管理好贫困地区的生态环境，指导其他部门在贫困地区的投资项目实施，使之促进当地贫困人口根本利益的改善。

　　《中国扶贫》：关于生态移民搬迁，虽然有些地方做得不错，但仍然面临着对迁入地的选择问题，此外，户口、搬迁之后的致富手段等问题也都需要考虑。对于移民搬迁引发的问题，您怎么看？

　　王晓毅：我觉得在评价移民搬迁中往往会出现两个极端。表扬者认为移民搬迁非常好，深山里的人搬到县城地区、平原地区，条件得到改善。而批评者则强调移民无论是生计条件、就业、文化全被破坏了，认为移民不仅没有解决贫困问题，反而加剧了移民的贫困，许多人就是因为搬迁才变得贫困的。

　　有些移民的确容易导致贫困，比如从建国时期到七八十年代，最大的移民群体是库区移民，根据调查，库区移民的贫困比例远远高于没有搬迁的地区。但是移民是一个非常复杂的现象，我们不能一言概之，在一些生态极端脆弱地区，移民几乎是唯一解决贫困的方法，但是也有不少地区，移民工程降低了移民的生活水平。

　　许多生态脆弱地区都有移民的需求，但是麻烦在于搬到哪儿。一种是从农村搬到农村，这在几百年前就已经有了，像清朝中后期，人口爆发式增长，民众就开始自发性搬迁，比如闯关东，山东、河北一带的人跑到东北去；比如走西口，甘肃、陕西往西北迁徙；再比如当时的张家口以北地区是禁止汉族人进入的，后来人口压力太大了，不少汉族人也开始到内蒙古草原地区开荒垦地。建国以后有了建设兵团，在东北、西北和西南等地建了很多国营农场，都是典型的移民搬迁。

　　现在生态移民也有一些例子，比如宁夏的生态移民应该是成功的案例，各方面协调得比较好。但是即使在宁夏，移民也表现出越来越多的问题，如移入区的人口密度越来越高，而水资源开始出现紧缺。

　　移民搬迁是一个非常复杂的系统工程，要解决移民搬迁中出现的问题是非常困难的，比如现在几乎所有人都认识到搬迁应重点考虑产业和就业的问题，但是真正解决的有几个？这些问题不解决，就会导致贫困的产生。

　　《中国扶贫》：1995年以来，国家建立了一批全国生态示范区，这当中就包括一些贫困县，并且数量呈现逐年递增的趋势。对此您怎么解读？

　　王晓毅：这个我情况我不太清楚。不过从长远来讲，生态示范区对环境保护肯定是好的，而且也是有利于贫困人口的，但短期内对当地发展有很多限制。所以，一方面在西部地区，特别是生态脆弱地区，我们要大力推进生态文明建设，建设高质量的生态示范区。但同时我们也要关注这些地区居民的生计，探索和示范环境保护与惠及穷人同时存在的机制。

　　□本刊记者 李涛

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