深圳农地入市改革困难重重

　　农地入市让深圳“土改”进入快车道，但至今为止，仅有一宗土地通过该方式运作成功。深圳若要推进其有序进行，还需面对很多现实难题

　　深圳土改又迈出关键性一步。

　　8月初，深圳市规划国土委员会公布《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》（下称规定）及《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》（下称办法）征求意见稿，允许原农村集体用地以招拍挂方式入市，用于兴建安居房和机构养老设施，并划定原农村集体经济组织和政府的土地出让收益按6：4的比例进行分配。

　　事实上，深圳早在一年前便在探索政府与农民个人通过合法公开透明的“共享收益”方式引导大量“沉睡”的农地进入经济市场。深圳试水农地入市，在业界也颇受争议，有学者称之为政府是“空手套白狼”获取农民利益，也有学者评价其为“中国土地第二次革命”。

　　但至今为止，仅有一宗土地通过该方式运作成功，《小康》记者在采访中发现，深圳要推进此项土改，目前看来，或为官方一厢情愿，在村集体以及村民的推进过程中，阻力重重。

　　被称为“收益共享”的土改

　　2013年12月20日15时，深圳土地房产交易中心大屏幕上亮出“祝贺交易成功”的大红标语，宣告深圳首宗原农村集体工业用地入市交易完成。宝安区福永街道凤凰社区，占地面积为1.45万平方米，总建筑面积6.99万平方米，规划用途为工业用地（新型产业用地），土地使用年期为30年。深圳市方格精密器件有限公司是这单交易的唯一竞价人，以底价1.16亿元获得这宗土地。

　　这是深圳自2013年初试水农地入市后，首宗入市交易的原农村集体工业用地。在“十八大”让民众对新一轮土改充满期冀之际，深圳此举也被评价为中国“农地入市”第一拍。

　　深圳市规划国土委员会土地利用处处长陈军军告诉《小康》记者，这也是试行农地入市一年多以来唯一成功交易的一宗土地。

　　凤凰社区地块的交易收益，将按“三七开”分配，即70％纳入深圳市国土基金，凤凰社区获得30％，并无偿取得总建筑面积20％的配套物业。在这项交易中，凤凰社区可获利3480万元，无偿取得商品房性质配套物业13980平方米。凤凰社区党支部委员文永昌说，采用另一方案的“五五分成”，虽然短期收益更多，但村集体更看重持有配套物业的长期收益，有利于集体经济组织长远发展，下一步社区还会出让土地所得资金入股土地竞得公司，共同分享发展成果。

　　陈军军表示，在原有征地程序中，土地增值收益由政府包揽，农民与之“绝缘”，削弱了集体土地入市的动力。土地出让利益实现共享，通过产业与社区合作的新模式，改变了过去社区以地建厂、以房收租、粗放经营、效益低下的模式，不仅可以推动社区经济转型，也有利于社区融入城市，实现原村民“人的城市化”。

　　自2013年以来，深圳市规划和国土资源委员组织全委100多个处级以上干部以“社区规划师”的身份深入到各个社区，对村民“动之以情，晓之以理”，游说其积极参与农地入市。

　　“我自己就曾多次到社区里和村民们谈心，介绍政府的相关规划措施以及能给他们带来的利益”，陈军军表示，经过一年多的探索，积累了一定的群众基础，8月4日深圳市规划和国土资源委员会对外正式公布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》、《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》（以下简称《办法》），并面向社会征求意见。

　　《办法》提出，鼓励养老用地供应来源多样化，政府储备土地、农地、城市更新移转土地等均可入市举办养老机构。根据《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》（征求意见稿），在符合规划的前提下，鼓励原农村集体继受单位将未完善征（转）地补偿手续的用地，用于安居型商品房建设。原农村集体继受单位提出申请后，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收益有两种分配方式可选择：一种是“6∶4”，六成纳入市国土基金，四成归原农村集体经济组织；另一种方式是，九成纳入市国土基金，一成归原农村集体经济组织，外加不超过总建筑面积10%的配套商业用房。

　　《办法》中，也提到了鼓励原农村集体经济组织继受单位自行举办机构养老设施的具体做法，尚未完善征（转）地补偿手续且规划为机构养老设施的用地，可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收益的50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位。

　　“农地除了可以进入养老、安居建设之外，深圳还在探索进入学校、幼儿园和医院等民生工程。”陈军军说。

　　中国人民大学法学院博士后研究人员程雪阳说，如果说1987年深圳首次公开拍卖出让国有土地使用权，是中国土地使用权制度的“第一次革命”，那么2013年年底凤凰社区的这次集体土地直接挂牌出让，则堪称“二次革命”。深圳市允许集体建设用地不经过征收就直接在土地市场上自由交易，打破了政府对土地一级市场的行政垄断。深圳市通过市国土基金，而非“低征高卖”的方式，实现政府对于集体土地增值收益的分享，是一个极为重要的制度探索。

　　“深圳市的这一举措，具有重大历史意义和现实意义，或将影响到中国土地制度的变革。”程雪阳说。

　　土地缺乏的现实困境

　　摆在深圳面前的现实困境是，经历多年高强度土地开发，不少地方面临土地资源紧缺，土地换增长的“土地财政”模式愈发难以为继，深圳几乎已到了无地可用的困境。

　　政府已无地可用，而村民手中则存有大量属于“半国有化”的土地处于闲置状态。

　　何为“半国有化”土地？陈军军解释说，1992年，特区内通过统征，把地全部转为国有化。统征就是一次性变成国有化。2000平方公里的深圳，特区才占390多平方公里。所以更多的地还是特区外。

　　2004年，深圳再一次实施“转地”，重点区域在关外，政府以200亿的代价给农民（原居民）一定的地，将其他农业地转为国有。200亿的投入将农民转为城镇户口，购买了社保，像城市居民一样。“很多地理论上是转为国有，但手续还没办好，比如地多大、农作物多少、要赔给你多少。这样的地有很多。比如这块地，你说是政府的，农民不干，他还没收到补偿；你说是农民的，政府不干，因为已经收到上面批文，表示这块地是国有的，政府也付出了很多代价。”陈军军说，在这个大背景下这些地现在就处于搁置阶段。

　　尽管这种“半国有化”土地所有权界于国家和农民之间，但事实上，大部分都被当地村民实际占有。据统计，深圳原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，其中大多以俗称为“小产权房”的违法建筑及工业用地两种模式存在，合法用地仅有95平方公里。

　　“深圳面临的情况是无地可用。吕锐锋副市长曾说深圳仅有50多平方公里可用土地，其实现在只有30多平方公里。现在根本没办法支撑经济发展。”陈军军说。

　　大量处于“沉睡”的闲置农地进入了政府的视野。2013年１月，深圳市政府出台《优化资源配置促进产业转型升级“１＋６文件”》，明确表示原农村集体经济组织继受单位符合规划的产业用地可进入全市统一土地市场，并明确了交易方式和利益共享模式等内容。

　　“我们去年的文件提出一个概念：如果城市规划中划为工业用地，就能直接拿出来挂牌交易，供给产业。这里有几个突破。第一个，以前这些拿去挂牌交易的都是国有用地，‘征’和‘转’，其实都是把农村集体建设用地变为国有建设用地的手段。只有国有建设用地才能拿去交易。”陈军军向记者举例说，政府用200元从农民手里征一块地，这块地就是国有的了。那政府拿去挂牌得了多少钱，也与农民无关。但这次就改了，因为这些地不完全是政府的，政府要和农民分钱，凤凰社区地块已是成功操作的案例。

　　深圳市副市长吕锐锋此前表示，土地资源、空间资源不足是深圳面临的突出问题，必须充分挖掘土地资源潜力，通过空间资源的再配置、再优化达到促进产业转型升级和城市质量提升的目的。

　　困难重重艰难推进

　　“虽然说政府采取与农民分成的合作方式，比以前的‘低价征地’要好很多，但我们还是更愿意保持现状。”深圳市龙华新区村民陈新平对《小康》记者说，目前村民的土地大部分都建起了厂房出租给企业，也有建起了五六层的楼房出租，这种旱涝保收的租金收入很可观。

　　陈新平说，与政府合作，60%的利益被政府拿走了，“损失”很大。

　　和陈新平想法类似，有一种质疑之声，认为原本土地属于村集体所有，并不属于国有，政府亦不享有其权益，但如果按此方案拍卖土地，政府基本“空手套白狼”地分掉了大部分的土地收益。即使是手续费，政府占大头甚至占九成也太高，这显然等同于让农民用钱买入市资格即获得流通合法性。

　　针对非议和不理解，深圳市规划和国土委员会虽然安排了大量的社区规划师到社区去给村民宣传政策，但推进阻力仍旧很大。

　　而龙华管理局土地利用科科长朱朝晖则告诉《小康》记者，“这政策早几年出来就好了。村民和村官已经习惯了，政府花钱拿去，我得到赔偿。我付出一块大的地，你给我一块小的地和一点钱，我自己来开发，而不是在同一块地上共享利益。这是一个观念和习惯思维，他们更习惯这样。二十几年一直是这样。现在的政策再好，也需要时间来改变这个观念。”

　　朱朝晖坦言，此项措施的推进阻力不仅是来自村民的观念，更大的阻力是在村委领导班子。

　　在过去十几年村集体土地的使用及支配方式中，大部分都是村长村委书记“一锤定音”，极少数可以征询村民的意见，而因此给了村干部很大的“操作空间”。一旦与政府合作，所有的过程都在阳光下操作，无利可图，导致不少村干部从中作梗，阻挠改革的推进。朱朝晖说“来自村干部的阻力远远大于村民阻力”。

　　“深圳的小产权房不愁租也不愁卖，从这几年公布的相关信息显示，还有转正可能，收入可观”，陈新平说，大多数村民宁愿静观其变。

　　陈军军在采访中也直言，改革推进的效果不理想，“现在政策出来后，我们用的是鼓励，不是强制。”

　　文｜《小康》记者 刘建华 深圳报道