大而不臃：国外城市群治理“圣经”

　　城市的形成和成长、城市空间结构的优化、城市对先进技术的开发和应用，都有客观规律可依循。在此，我们向这方面先进的国家积极学习并且学好，就可以少花代价、少走弯路。

　　提起东京、首尔、巴黎这些大都市时，人们的第一反应恐怕就是“大”——虽然庞大，却不显得“臃肿”。这其中的“秘诀”就在于，作为中心城市，它们拥有规划较为完备的“首都圈”。这些周边城市或地区，与中心城市形成了“都市圈”，不仅疏散了中心城市的人口，缓解了交通压力，还与中心城市在功能上形成互补，有效缓解了首都“肥大症”。

　　为核心城市“减负”

　　国外著名的以首都为核心的城市群如东京都市圈和首尔都市圈，在分散城市功能、为首都“减负”方面，都有许多成功的经验值得借鉴。

　　日本通常所谓“首都圈”是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”，狭义上的东京则仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”主要是指从这23个区向外分散。由于城市功能过去主要集中在中心区，东京也曾面临交通拥堵常态化的问题，通勤过程甚至被称为“通勤地狱”。

　　为此，东京先后建立了7个“副都心”，有效分散了城市的中心区功能。以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。这些新都心利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。值得一提的是，“埼玉新都心”分担了东京的部分行政功能。经过十年建设，2000年2月，位于东京的办公机构开始向这里搬迁。进驻这里的行政部门包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构。

　　除此之外，20世纪50年代至80年代，日本还在东京等城市圈的郊外大力建设新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千叶新城等都是代表案例。日本还向地方转移国立研究机构，其中最主要的措施是建设“筑波科学城”。

　　东京分散首都功能主要是通过在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等措施来实现的。

　　而在韩国，也有类似的举措。

　　二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，这不但相对制约了其他地区的发展，人口过度集中、能源紧张、环境污染、交通堵塞等问题也令首尔不堪重负。

　　为解决首都地区人口与产业过度集中的问题，同时带动首都周边区域的均衡发展，在1982年，韩国政府就颁布了《首都圈整备规划法》，对首都圈地区进行合理规划。该法规也对韩国首都圈的范围作了界定，包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区。密度限制圈主要涉及首尔全市，通过强制性措施限制首尔市人口过密。对工厂、大学等人口集中诱发设施的新建、扩建进行总量控制，对一定规模以上的大型建筑物征收拥塞费。位于首尔市南北的京畿道地区和仁川市被划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，接受首尔转移出的人口和部分产业。自然保护区位于首尔市以东的京畿道地区，作为自然保护带以限制过度的城市开发。主要用于保护首都圈居民的用水源——汉江流域水系的水质和周边绿地。

　　2005年12月，韩国政府再度制订《第三次首都圈整备规划（2006-2020）》。该规划将首都圈分为三种类型区域：成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈。韩国首尔大学环境研究生院的柴凝认为，该规划把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化，分摊了首尔过度集中政治、经济、文化的多重职能，增强了圈域内的中心城市据点，从而提高了首都圈的整体竞争力。值得注意的是，在这一大背景下，韩国启用世宗市为行政中心城市，分摊首尔作为首都的行政职能。

　　产业分工和功能定位

　　日本政府先后三次实施“城市副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局，每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全。以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。如今，这里高楼林立、银行密集，集中了各种人群和文化，早已成为东京的重要交通枢纽，被称为“华尔街”的翻版，受到全世界的认可。位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”，也利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。

　　美国东北部大西洋沿岸城市群，是以纽约为核心，由波士顿、费城、华盛顿和40多个中小城市共同组成，历经几百年市场经济发育，是世界上首个被认可也是目前实力最强的城市群。城市间分工协作是波士华城市群发展的决定性因素。纽约不仅为自己，而且为都市圈中的其他城市提供资金支持，提供从传媒到交通运输等重要的对外联系途径。华盛顿提供政治产品、政治庇护以及和政治政府相关的经济利益。波士顿主要为大家提供高素质的人力资源和智力、技术、思想，其他中心城市更多侧重制造业。如此的产业分工格局，一方面使各市专注于自己的强项与都市圈外的竞争者比试；另一方面各市互相支持，形成合力。

　　在日美等国追求核心城市的“大”的同时，英国伦敦城市群追求的是小城镇的“小而精”——英国伦敦城市群是地域面积最小的世界级城市群，以伦敦-利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇。从20世纪60年代开始，随着家用汽车的普及，英国人口开始大量向小城镇迁移，大中城市周边的卫星城镇迅速兴起。为进一步带动小城镇的发展，英国政府实施了逆城市化行动，将政府部门或其下属机构向小城镇转移。英国政府的行动很快得到公共事业单位的响应，高校等公共事业单位随后开始了迁移。英国大企业总部落户小城镇也渐成趋势，英国泰晤士水公司总部落在斯文登小城，英国燃气公司总部设在了温莎小镇。

　　韩国政府多次进行综合规划，推动首尔都市圈建设。首尔都市圈规划的重点是将首都圈内的城市功能进行分流，并制定相关法规，引导部分首尔城市职能外移。据了解，位于首尔市南北的京畿道地区和仁川市被划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，接受首尔转移出的人口和部分产业，并进行适当的产业开发和城市开发，使周边地区经济得到了发展。在城市功能进行分流过程中，政府对从首都迁移出去的企业实行一定的税收减免政策，用税收杠杆刺激工业布局的调整。工业外迁以后，首尔的城市定位于集中发展更为专业化、创新性的金融、艺术、文化、科研等高端服务业。此外，韩国把行政部门迁移到世宗市是中央和地方均衡发展的象征，可将集中在首都地区的人口和各种城市功能分散到这里，同时把世宗发展为教育、文化、交通、福利的领先城市，有力带动落后地区发展。

　　以交通为代表的基础设施网络支持

　　城市群的形成和发展，离不开基础设施网络的支持。世界上主要的大城市群都拥有完善的高速铁路网、高速公路网、通讯线网、运输管道、电力输送网，这些构成了区域性基础设施网络。其中，交通基础设施对城市群空间结构形成和演化的影响最为显著，发达的铁路、公路基础设施网络是城市群空间结构最主要的骨架，也是城市群发展的主要驱动力。这就是优质都市圈的“交通轨道先行”法则，发达的交通网络使都市圈内的城市与城市之间能够第一时间互通互联，加速人才、资源的快速流动。

　　不过，“交通轨道先行”的基础是都市圈内各行政组织达成共识，形成合理分工的整体区域规划。任何一个都市圈的发展都离不开国家、地区、城市等各层面的共识与相互之间的积极配合，以确保总体目标及各方细则的紧密衔接与落实。当首都功能趋于“包罗万象”时，城市负担偏重，国际上通行的办法是产业外迁和功能转移，同时建设副中心或新城，完善区域分工体系。由此，首都经济圈逐渐从单向聚集发展到多中心都市圈的合力发展。

　　从国外主要城市群的发展历程看，无论城市群的空间结构呈现何种形态，城市群的发展都离不开完善的交通路网。如美国东部大西洋沿岸城市群中的波士顿、费城、纽约、巴尔的摩等城市，就是凭借便捷的交通运输条件形成的，并最终联结成完善的交通运输网络，逐步形成了“波士顿—华盛顿大都市连绵带”。

　　日本东京拥有世界上最完善的立体道路交通和轨道交通网络，公共交通利用率极高，轨道交通拥挤而有序。可以说，正是全世界最密集的轨道交通网托起了整个东京都市圈，在这里，地铁和电车成为了绝大多数人每天要依赖的交通工具。轨道交通输送人流，港口码头承载物流，依托这样的交通网络，东京圈充满活力。

　　东京在1958年、1968年、1976年和1986年分别进行了四次综合交通规划，通过大都市圈综合交通系统的规划和建设，强化了大都市周边城市和卫星城市的规模和职能，使都市圈由原来的单中心发展模式向多核心、职能分工模式转变，将东京中心区过度集中的人口、行政、经济、文化等职能适当分散到包括崎玉县、千叶县、神奈川县、茨城县在内的整个大都市圈甚至更大的范围内。便捷的交通打破了各地距离的限制，如果没有发达的轨道交通将各个副都心、新都心连为一体，而是任其成为孤立的“点”，东京功能的分散显然也无法完成。

　　城际交通网极为发达的德国，也有一些经验和措施值得借鉴。德国是世界上城镇化水平较高的国家之一，城镇经济总体水平较高且发展均衡，城镇空间呈典型的城市群格局，因此，德国城市交通与城际交通和跨区远程交通高度融合。城市交通不仅依靠地铁、轻轨、公交巴士等，也高度依靠城际、州际（省际）铁路、地区铁路和市郊铁路等多种运输方式。

　　连接加拿大东部两省的“哈利法克斯-蒙克顿成长走廊”，被称为加拿大的“大西洋门户”。占地超过1.5万英亩的20个跨省工业和商业园区散落在该走廊的城市群内。便利的交通基础设施成为这一地区经济快速成长的先决条件。从新斯科舍省的哈利法克斯到新不伦瑞克省的蒙克顿，长达240公里的城市群，由现代化的四车道高速公路串接相连。高速的一头儿经新不伦瑞克省的伍德斯托克通向美国新英格兰地区的I95国道，另一头与加拿大横贯公路交会，伸向加拿大中部腹地。为了适应相关产业的需要，在成长走廊上的各个城市之间，加拿大国家铁路公司还提供多种专项服务设施，比如：钢铁转运站、汽车运输网点、林业产品分装车间，以及木材配货中心等。

　　城市群治理的协调机制

　　打破“一亩三分地”思维，建立城市群的协调机制。

　　大巴黎区跨了好几个省，它有一个建设机构，掌握一定的资金，对各个省区之间的大区公共设施进行统一建设。据了解，欧洲许多国家都有大都市圈或经济圈的区域规划和重大基础设施建设的协调机构和制度，并赋予相应的规划和调控权。

　　为了解决发展中的区域协调矛盾和问题，美国也进行了多方面的探索。在协调区域性矛盾时仅靠单一城市政府的力量是无法解决问题的，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。在这方面，美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是成功的范例。双城大都市区是指位于明尼苏达东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区，共存在372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学府区、6个都市组织、22个特殊法院。大都市区议会，1967年由州立法院授权成立，能够以规划者的身份具有针对性地处理一系列大都市区内单个政府不能够解决的实际问题，收到一定的效果，但到了后来，身份从“规划者”向“领导者”倾斜，同时由于其议员是推举产生而不是选举产生的，其地位和影响力逐渐下降。

　　签订政府间的合约，是美国在城市群协调管理中的另一种创新。城市群区内成员政府间签订合约。在一些公用设施建设方面签订政府间的合约，就可以在解决资金问题的同时避免“搭便车”现象。洛杉矶市投资46亿美元兴建巨型污水处理厂，与周边29个城市签订合约有偿共享，是这种协调机制的成功范例。除此之外，签订合约方式还应用在社会安全与消防等方面，普遍受到欢迎。

　　相比于美国波士顿城市群自然发育而成，日本城市群的发展呈现出很明显的政府计划特征。经过多年发展，目前，大东京都市圈的中心城市——东京为整个城市群体的中枢管理城，它的主要功能是对整个城市群体的政治、经济活动实行集中、统一的组织管理，其他城市的活动是在中心城市的统一规划下展开的，这些不同类型的城市在一定程度上减轻了工业过度集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题。

　　德国用法律确保城市间交通协调合作。城际间多种交通方式必定涉及多个城市、多个部门协调合作。运营时刻表、票价和票据形式等都要有协调统一管理。那么是谁在这些“婆婆”间进行协调呢？首先，德国通过一系列立法，明确了城市公共交通属社会公益事业，联邦、州、市镇在城市公共交通发展中担负主要责任。地方政府通过公开招标的形式购买公共交通运输服务。政府不参与公共交通的运营和组织，但对服务质量、数量有详细的监管和考核。另外，交通运输协会（交通联盟）也发挥着重要的协调作用，它承担着一个区域内公共交通标准的制定，服务质量和数量的监管，时刻表、运营模式、车票样式和票价的统一等工作，最大程度为乘客提供高效便捷的城际公共交通服务。

　　在法国“大巴黎计划”所征集的10个国际咨询方案中，除建立扩大和统一的大巴黎政府管理机构之外，多数方案提出了跨行政区域界限，促进城市与郊区融合，消除巴黎郊区闭塞状况。跨界规划不仅指跨行政区规划，还包括跨经济区规划、跨产业规划和跨学科规划。（编辑/杨瑞秋）

　　郑黎

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