清远市扶贫开发工作的调查与思考

　　当前，清远扶贫开发工作已进入攻坚阶段，为了打好这场攻坚战，务必动员各方力量，切实增强责任意识、宗旨意识、创新意识和使命意识，目的就是让清远尽早脱贫致富奔小康。

　　清远市位于珠江三角洲与粤北山区的接合部，市区距省会广州60公里，总面积1.92万平方公里，居广东省地级市首位；现辖5市2区，85个乡镇（街道），户籍人口408万，其中少数民族18万多人，是广东省少数民族的主要聚居地。清远还是全省石灰岩面积最大的地区，分布在清新、阳山、连南、连州、英德五个县（市、区）的33个石灰岩乡镇，336个村委会，农业人口达64.2万人。受地理、历史等客观因素的制约，全市经济社会发展相对滞后，特别是粤北“三连一阳”贫困依旧，2012年全市农村居民纯收入8612元，为当年广东省农民人均纯收入的73.8%。

　　2009年以来，清远市作为全省扶贫开发“规划到户、责任到人”的策源地，通过推进创新思路、创新管理、创新机制、创新形式4个创新，实施党建引领、社会参与、整村推进、自主互助、机制保障5项举措，形成政策保障、产业开发、金融服务、技能培训、社会帮扶、考核激励6大机制，尝试解决“扶谁的贫、谁来扶贫”、“怎么扶”、“稳定脱贫”和扶贫开发长期化、制度化等问题，帮助全市23.8万贫困人口实现了脱贫，初步探索出一条具有清远特色的扶贫开发新路子。

　　清远特色的扶贫开发新路子

　　近年来，清远市经济社会发展和扶贫开发工作都取得了可喜的成绩，截至2013年统计，全市落实扶贫帮扶资金超7亿元，开展村帮扶超4000个、户帮扶项目超13万个、带动农户近26万人，与284个重点帮扶村31011户贫困户全部完成对接，平均每村投入达191.33万元；共开展帮扶项目2769个，其中集体项目337个；在“两项工程”建设中，全市完成农村低收入住房困难户住房改造任务5745户，竣工率达100%，“两不具备”贫困村庄搬迁安置4476户，竣工率达93.37%。2013年清远跻身全国三个帮扶改革试验区，连南在2014年成为国务院扶贫干部培训中心基地之一。

　　一是真抓实干，实现了农村居民收入的高速发展。近三年来，全市农民收入发展增幅做到“两个高于”，即高于所在经济发展的平均水平，高于城镇居民发展速度。2012年，农村居民人均纯收入8612元，增长12.7%；城镇人均纯收入增长7.4%，经济增长5.1%，2013年，城乡居民人均收入分别增长9.5%和12.2%，经济增长8.1%，实现了农村近23.8万人的脱贫。

　　二是生态立市，走绿色引领的可持续发展之路。清远市森林覆盖率67.8%，连南、连山少数民族覆盖率达81.5%和83.5%，是全省森林覆盖率、负氧离子含量最高的地级市之一，是名副其实的天然氧吧和生态大市。生态是清远市的“金字招牌”和核心优势，为了更好地发挥这一优势，通过生态文明建设进行主体功能区的顶层设计，全面落实生态发展，确保了清远山清、水秀、河净、景美，实现人与自然的和谐相处，确保了粤北生态水源地和生态环境安全。

　　三是项目落地，为全市脱贫致富打下了较扎实的基础。近年来，清远市委市政府通过争资立项，策源发动了“规划到户责任到人”的扶贫双到政策、“6·30扶贫济困日”、“设立扶贫改革试验区”、“两项工程”和危房改造、幸福安居工程等项目工程，通过对口帮扶政策，扶贫项目落地解决了一些多年想解决而未解决的民生问题，为人民脱贫致富创造了机会与条件。

　　四是积极培育，形成了富民强市、潜力巨大的主导产业。这几年充分发挥生态资源优势，围绕打造茶叶、蔬果、菜心、药材、花卉等产业基地发展。打造的英德“英红九号”已经成为红茶标志产品，连山的生态有机米，阳山、连州菜心等蔬菜，畅销港澳和珠三角。清远瑶、壮族民族历史文化悠久、风景优美，绿色旅游资源十分丰富，推进的“三连一阳旅游共建区”建设，带动了民族产业、旅游经济联动发展，加快了老百姓脱贫致富的步伐。

　　五是示范效应，加快新型城镇化的前进步伐。统筹城乡发展，稳步实施人口迁移和生态移民扶贫，引导北部地区群众向南部地区转移，农村人口向县城、中心镇、中心村有序迁移，鼓励扶贫对象进城就业创业并定居，探索在城镇稳定就业的农民享受城镇保障性安居工程的办法。如推进连南、连山高寒山区等“两不具备”（不具备生产、生活条件）贫困村庄搬迁安置工程，这些示范镇都对周边村镇发挥了很好的示范带动作用，新型城镇的加快发展对于脱贫致富奔小康效果明显。

　　六是通过智力扶贫，提供发展人才保障与智力支撑。推行南北公共资源(教育、医疗、社保等)均等化，始终保证教育优先发展的战略，加大教育投入，促进全市各类教育事业均衡发展，在农村推行“乡村教师津贴”、南北教师帮扶、引进珠三角退休教师等。积极开展“送科学下乡”、“送农技上门”等培训活动，提高服务“三农”水平，加大农村劳动力培训，培训农村劳动力1万余人次。如佛冈县借助碧桂园公司在水头镇开展的“万人技能提升”项目，开展电工、汽修、叉车、家政等技能培训1508人次，沙塘桔、青花梨等种植技术培训达4100人次，大大提高了村民的种养技术和就业能力，有效增强村民的造血功能和自主脱贫的动力。

　　扶贫开发面临的新问题

　　由于历史、自然等条件的制约，目前清远市的扶贫开发工作仍然困难重重。具体而言，主要有以下几个方面：

　　一是贫困覆盖广泛。作为粤北山区的传统农业市，全市贫困面相当广，整个“三连一阳”区中清远贫困程度最深，尚有17.9万贫困人口，284个重点帮扶村。2012年末全市农民人均纯收入低于5623元、行政村集体经济收入低于3万元的284条村为重点帮扶村，其中清新区63条、英德市69条、连州市57条、佛冈县14条、连山壮族瑶族自治县9条、连南瑶族自治县27条、阳山县45条；认定重点帮扶村内家庭人均纯收入低于3093元，有劳动能力的22292户、85731人为贫困户、贫困人口。

　　二是基础设施薄弱。目前的贫困与道路不通畅、水利设施老化、电力通讯设施落后等问题密切相关。就交通而言，县域交通网络不完善，连山县至今仍未通高速公路，乡镇公路建设难度大、成本高、历史欠账多，贫困自然村从县城到最远的乡镇需要近3个小时，到清远市需6小时。就水利而言，由于资金缺乏，山区乡镇没有达标的安全饮水设施，每年洪涝灾害都给老百姓带来二次甚至多次返贫风险。就电力而言，因山村人口分布稀散，导致供电半径大，线路损耗大，电力供应质量欠佳。

　　三是产业带动不强。由于全市贫困区域山地环绕，交通不便，长期以来没有一家大型国有或大中型私营企业在贫困县域落户，更没有形成具有核心竞争力和辐射带动作用的产业集群，以致县域经济总量小，“财穷民困”的市、县没有得到根本改观，连山县2013年县本级财政刚超1亿元，财政支出超4亿元，主要靠财政转移支付等补偿，市、县级本级可用财力极其匮乏。

　　四是保障水平偏低。由于本级财政有限，财政基本是“吃饭财政”、“补贴财政”，弱财政带来的直接后果，就是基本公共服务的投入不足、能力不强，教科文卫等社会事业发展比较滞后，人均教育、就业、社保、卫生等民生支出仅仅相当于全省平均水平的70%左右，部分群众依然受到上学难、就业难、就医难等问题的困扰，由此产生的负效应就是劳动者素质较低、中高级人才严重不足、科技对经济增长的贡献率低，据统计，2013年底，连南、连山县还没有一个正高级专业技术人才，2009—2013年调离连南的公务员有56名，2010年以来调离连南的事业人员有159人，流失的多为单位骨干教师、医生、法官等。

　　五是工作机制欠缺。扶贫工作一直是清远市工作重点，但由于自身经济发展水平滞后，扶贫自身发展创新能力贡献不足，亟需扶贫外力推动，形成内外合力，推动扶贫工作前进。当前，清远市纳入国家扶贫改革试验区和新的广清帮扶计划，亟须尽快建立完善的工作推进机制，如形成产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、智力扶贫、医疗卫生扶贫、基础设施扶贫等配套工作机制。

　　六是扶贫成果难固。清远市是自然灾害多发市，贫困人口大多居住在自然灾害频发的偏远山区，因灾致贫、因病返贫的现象比较突出。根据相关统计资料，2001-2010年的十年间，全市发生重大自然灾害就多达21次，平均每年因灾返贫的多达3000人。加上基础设施薄弱，重大扶贫项目难以落地，实现可持续性脱贫致富的成本很高、困难很多。

　　扶贫开发仍然任重道远

　　当前，清远扶贫开发工作已经进入攻坚阶段，为了打好这场攻坚战，务必动员各方力量，切实增强责任意识、宗旨意识、创新意识和使命意识，目的就是让清远尽早脱贫致富奔小康。

　　一、树立新的生态效益观。

　　贫困地区最大的优势在生态。生态是清远的“金字招牌”和核心优势，当前正在以主体功能区规划为契机，努力践行符合生态文明建设，实现人与自然和谐相处。然而保护生态并不容易，它需要牺牲一些发展机遇和发展项目，一些老百姓对生态文明的理念不能理解，有的还非常抵触，加上生态补偿力度相当有限，一些政府强烈希望引进一些能迅速带来经济效益但容易给生态造成破坏的项目。怎么办？要加大生态文明的宣传力度，使全市人民牢固树立新的生态效益观，要让老百姓知道，保护生态除了能获得国家的适当生态补偿以外，绝不是没有效益的买卖，而是具有巨大的长期效益的买卖，是一个令人艳羡的难得的“金饭碗”。

　　——生态即效益。良好的生态，本身就是效益。“三连一阳”80%的森林覆盖率，负氧离子含量高，是一个天然氧吧城。这样优越的生态环境，既有利于人们的身心健康，大大降低了人们的医疗支出，又有利于降低能源消耗支出，这种成本的降低与节约，就是生态本身带来的效益，可为老百姓带来实实在在的生态效益。

　　——生态引效益。良好的生态资源与生态环境，是吸引四方游客的根本原因。随着人们生活水平的提高，人们对山清、水净、天蓝的地方十分向往。作为生态资源丰富的天然氧吧城，随着交通设施特别是二广、广乐高速公路的开通，清远必将成为省内外甚至广东游客的旅游胜地。旅游经济的发展，将极大地带动清远第三产业的发展，不断提升老百姓的生活水平。

　　——生态产效益。作为一个典型的山区生态市，清远的生态资源丰富，茶叶、花卉、药材、蔬果等品种繁多，品质俱佳，分布广泛；山鸡、山鸭、山猪、山羊、山牛的养殖优势相当明显。我们认为，只要政府加以适当引导，通过公司加农户的模式成立相关开发公司、合作社或引进有实力的林业、农业产业化龙头企业等，清远的生态资源就一定能产生巨大的经济效益，从而加快清远脱贫致富的步伐。

　　二、争取有利的扶贫政策。

　　2020年广东省要建成全面小康，关键是要贫困地区的小康，没有强大的政策扶持，是不可能建成全面小康社会的，加大对贫困地区的政策倾斜刻不容缓。

　　就清远而言，主要是争取和落实下列政策倾斜：一是要争取更多《振兴粤东西北加快发展的若干意见》政策扶持落地清远；二是清远的少数民族区域地理位置与西部情况相似、地域相连，然而其享受的扶持政策却存在较大差异，争取批准其享受西部同等的政策；三是要调整生态补偿政策。清远为了保护北江水质，实施限制工业发展的政策，经济发展为此受到极大的制约。因此，有必要进一步调整生态补偿政策，提高生态补偿标准，加大生态补偿力度，使清远对全省的生态贡献与生态补偿尽可能相一致。如果按照科学发展的要求补偿到位，将极有利于作出牺牲的农户、林户安心实现转移就业，从而减少生态保护阻力和生态破坏风险，实现清远的生态可持续发展。

　　三、加大智力扶贫力度。

　　俗话说，治穷先治愚。的确，改变一个地方的贫穷，很大程度上依赖于人的素质的提升。清远作为广东智力扶贫策源地，“扶贫一人，带动全家脱贫”，加大智力扶贫力度，是清远扶贫开发中一项具有长远意义的工作。

　　一是要切实加大对清远的技能扶贫力度，国家、省、市各级政府要继续通过“雨露计划”、“阳光工程”等培训资源，加快清远农村实用技能培训、扶贫培训，切实提高农村劳动力的素质，促进转移就业。

　　二是要切实加大对农村种养大户、致富带头人的培训力度，通过培训这些技术能人进一步发挥其辐射带动作用。

　　三是要切实加大帮助贫困家庭的教育扶持力度，特别是对贫困家庭上学经费要提供特殊保障，只有让穷孩子受教育，才能避免世代贫穷。

　　四、加快生态产业的发展。

　　要彻底脱贫致富，离不开产业带动。只有通过产业带动，做大实体经济，才能真正解决清远人民的脱贫致富问题。

　　要因地制宜帮助发展有本地特色、有市场前景、有稳定收入的主导产业，通过公司、协会、合作组织等把贫困户联系起来，形成生产合作者、利益共同体，调动了贫困户发展生产积极性，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。从实际出发，当前需要要加快发展特色农业，促进农业产业规模化、集约化发展。要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步与创新，健全农业产业体系。

　　具体而言，一是要大力培育壮大茶叶、药材、花卉苗木、高山蔬菜等特色农业产业。通过培育农业龙头企业，多打造一些像英红九号茶业的知名品牌，健全产业化经营模式，推动农产品精深加工，提升农产品附加值。二是要加快发展民族生态旅游业。清远要打好民族生态这张王牌，推动“三连一阳”区域旅游联动，完善重点景区建设规划，唱响旅游品牌，使民族生态旅游成为清远新的经济增长点。

　　五、着力提升创新的能力。

　　有了好的资源，还必须有创新支撑，切实提升自主创新的能力，才能把资源的效益发挥到最大化。

　　一是要致力于提升管理创新的能力。建议构建科技局、科协、农业局“三位一体”的大科技管理服务体系。完善各乡镇设置科技副乡（镇）长、科技专干，为科技服务“三农”提供人才保障。同时要利用远程咨询网，搭建科技专家与种植专业户面对面交流的科技服务新平台。要定期组织市农业、畜牧水产、旅游、林业、科技等部门，进林场、农村、社区、学校等地方，广泛开展科技惠农服务、低碳环保和科普知识宣传等活动。

　　二是要致力于提升技术创新的能力。通过科技特派员下基层活动，让专业科技人员指导对接科技项目，推广应用新技术、新品种、建立科技联系点。同时要加大对农民的科技知识培训，为农民科技致富提供有效技术支撑。

　　三是要致力于提升品牌创新能力。市科技部门要切实帮助企业做好项目申报、产品开发、产学研合作、专利申请等方面的具体工作。

　　六、进一步完善基础设施。

　　制约清远经济社会发展的瓶颈在基础设施落后，特别是交通的落后。目前连山县仍然没有开通高速，由于交通设施落后，以致“三连一阳”丰富的生态资源长期“养在深闺无人识”，目前仍有部分乡镇距离市县较远，交通不便。

　　加快实施“高速县县通”，打造清远、广州综合交通运输网络，推进二广、广乐高速公路完工，重点投入农村公路建设，加大农村公路通畅工程的实施力度。正在修建的二广高速将打通清远的南北大通道，还要把东西通道打通，连通连州到英德高速，将从根本上解决清远的交通落后问题。一旦破解了交通瓶颈，就等于搬掉了阻碍清远脱贫致富的“拦路虎”。

　　在此，建议省政府和省发改委、交通部门等尽早批准开工建设，这是实现清远脱贫致富奔小康的最为重要的民生工程。

　　七、建立良好的工作机制。

　　认真落实省“一村一策、一户一法”的要求，建立瞄准机制，精确扶贫，建档立卡，电脑管理，更直接、更科学地将扶贫开发资源配置到村到户，将责任落实到具体单位和个人。

　　要完善片区扶贫开发工作推进机制：一是要建立跨省区域协调机制，如设立南岭少数民族连片扶贫开发区，建议组建粤桂湘高层联席会议、成立区域协作理事会、设立专门委员会，来真正落实区域扶贫协作措施。二是要强化部门协调配合机制。按照省委、省政府明确的工作职责，牵头责任部门和对口联系部门要加强协调，争取省级专题研究区域发展和扶贫攻坚相关问题。三是要强化对口单位联系机制。争取广清对口帮扶机遇，通过对口单位对片区市扶贫工作的精心指导，达到体制创新、产业、教育、人才、医疗卫生等深度帮扶。四是要建立项目督办机制。项目建设是扶贫攻坚的重要抓手，有必要对跨区域重大项目建立以省委省政府牵头、部门参与、上下联动的项目督办机制，使项目扶贫落到实处。

　　八、加强镇村领导班子建设。

　　干部是扶贫开发工作带动着和推动者，乡镇村干部又是扶贫工作的一线引路人，还需要进一步加强对清远镇村班子建设，促进清远扶贫开发工作再上一个新台阶。镇村班子建设主要是要培养有文化、有技术、有带动能力的镇村组干部，或异地引进高素质干部人才交流使用，带动脱贫致富。

　　为此，建议省扶贫办、省财政厅有必要考虑设置专项资金，让所辖乡镇干部分批次针对性进行专题学习培训，如组织相关干部到美丽乡村建设、生态文明建设、新农村建设等成绩突出的地方考察学习先进经验。只有通过培训学习、异地引进先进人才交流使用等有效方式，使镇村干部的视野更开阔、思维更活跃，清远的扶贫开发工作才能达到事半功倍的效果。

　　谭建军

　　作者单位：中共清远市委党校

　　编辑/罗彬