澳门控煙政策的四个关键

　　煙草是一种具高成瘾性的有害产品，它对个人、家庭、以至社会经济造成严重的破坏性影响。《世界卫生组织煙草控制框架公约》（以下简称《公约》）及其实施准则，以及《世界卫生组织西太平洋地区无煙行动工作计划》（以下简称《区域计划》），为各成员国提供指引，促使其採取和实行有效的立法、实施、行政和/或其它措施，以控制煙草疫症的迅速蔓延。

　　在这些措施中，大幅增加煙草税、室内公共场所全面禁煙、全面禁止煙草广告促销及赞助、防止煙商及既得利益的干扰，是决定控煙成败的四个关键。

　　大幅增加煙草税

　　增加煙草税是减少吸煙的最有效措施，可有效促使吸煙者戒煙，並预防青少年开始吸煙。世界银行建议煙税应佔零售价（国际指标统一按万字头卷煙售价计算）的2/3至4/5。世界卫生组织西太区委员会第60届会议，一致通过採纳的《区域计划》，要求成员国在2010至2014年间，将所有煙品的从量税提升至零售价的60%或以上。

　　澳门特区在这关键环节明显偏离了国际准则。在逾20年没有调整过煙税后，澳门特区政府於2009年曾轻微提升煙税。目前澳门每包20枝卷煙征税澳门币4元，煙税佔零售价20%，仍远低於世界银行的建议以及全球多数国家地区包括邻近香港、台湾和内地的水平。

　　要使澳门的控煙政策确有成效，特区政府必须在2014年前将每包卷煙的煙税增至24元，以符合《区域计划》的规定。在达至上述目标后，政府还必须定期检讨及调整煙草税率，以确保煙品的实际价格与通货膨胀一致，並确保税率上升速度高於消费者购买力的提升速度。为配合加税措施的实施，必须同时：1)加大宣传及增加卫生局戒煙门诊服务；2)加强区域合作，联合打击煙草走私活动；3)限制携带煙品入境数量，可参照香港做法，将每人每日可携带卷煙数量由10包降至19枝。

　　室内公共场所全面禁煙

　　国际癌症研究机构（IARC）已将二手煙雾界定为一级致癌物。二手煙没有所谓的安全暴露水平，所有人都应受到保护，以免接触煙草煙雾。

　　为了防止接触煙草煙雾，《公约》第8条要求成员国採取有效措施，防止在室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具、适当时还应包括其公共场所接触煙草煙雾。相关实施准则规定在《公约》对成员国生效五年内实现室内工作场所和公共场所100%无煙，不应给予任何豁免。这是国际经验显示最有效和最清晰可行的措施。

　　澳门在这关键环节也违反了《公约》及其实施准则的规定。特区政府提交立法会的控煙法草案未有採纳《公约》实施准则有关室内的定义；建议无限期豁免娱乐场、蒸汽浴室、按摩院及舞厅遵守禁煙规定，並允许多种场所设置吸煙室；没有定明场所管理人的法律义务。

　　这三项偏离将使执法工作变得困难，同时，既减低吸煙者的戒煙意欲，亦无助於防止人们接触二手煙雾，更造成不公平的营商环境。

　　为能有效达至控煙的效果，必须採用《公约》实施准则的定义；纠正给予豁免的意图，实施室内工作场所和室内公共场所100%无煙；明确规定场所管理人的法律义务，在场所内张贴禁止吸煙的标示，在场所内撤销任何煙灰缸，监督法律遵守情況，阻止个人在场所内吸煙，以确保法律得以遵行。

　　全面禁止煙草广告、促销及赞助煙草广告、促销及赞助会助长煙草消费。禁止煙草广告、促销和赞助的措施的全面性，对这些措施的有效实行至关重要。《公约》第13条要求成员国在《公约》生效五年内，採取立法、实施、行政和/或其它措施，全面禁止所有的煙草广告、促销和赞助。

　　根据世卫相关实施准则，展示煙草製品属於煙草广告和宣传的手段，可引发人们购买煙品的冲动。故此，为杜绝煙草产品在销售点的可见性，实有必要禁止在销售点（包括店铺及摊贩）展示煙草製品。此外，产品包装是广告和宣传的重要组成部分，故亦应立法禁止通过产品包装进行广告或宣传，贯彻煙草製品素面包装（Plainpackaging）的规定。

　　另外，为确保煙草製品包装及标签未有通过虚假、误导或欺骗的内容进行宣传，应立法禁止在包装上展示释放物如焦油、尼古丁及一氧化碳等的释放量数字，包括禁止将这些数字用作品牌名称或商标的部份。

　　澳门1996年制定的法律已禁止煙草广告，在当年而言属於先进，但因有关规定既不全面亦不严密，导致变相煙草广告和促销活动泛滥的现状。然而，特区政府提交立法会的控煙法草案卻仍然不採用《公约》关於煙草广告和促销的全面的定义；仍然遗漏了禁止变相的广告和促销，尤其是零售点煙品展示、煙品包装宣传等的关键内容；错误地要求煙品包装标示焦油和尼古丁含量。在这一关键环节的偏离如不予纠正，可以预见变相煙草广告和促销活动在未来将继续泛滥。

　　防止煙商及既得利益的干扰

　　《公约》及实施准则指出，煙草业的利益与煙草控制政策之间存在根本的、无法调和的矛盾（煙草业设法要增加其致命产品的消费，而煙草控制则是要减少人们的煙草消费和接触煙草煙雾，以保障和促进公众健康）；要求在制定和实施煙草控制方面的公共卫生政策时，必须防止这些政策受到煙草业的任何干扰，更不能让煙草业及其它既得利益团体参与政策的制定；规定採取措施将与煙草业的互动严格限於为有效规管煙草业和煙草产品所必需的范围，並保证透明。《区域计划》明确要求成员国应为政府官员制定清晰的守则以避免与煙商出现利益冲突的情況，包括拒绝接受煙商捐献、避免与煙商合作举办活动、不諮询煙商有关控煙政策的意见、不出席煙商举办的活动等。

　　然而，澳门特区政府在制定控煙政策、煙税和控煙法过程中，卻主动和重点諮询煙草业。企图与煙草业达成共识，将使控煙政策最终陷於失败。

　　结语

　　特区成立十年以来，控煙政策陷於原地踏步的闷局，並且在制定煙税和控煙法的过程中出现不断背离国际准则和国际承诺的倾向，反映保护公众健康的力量与保护煙草业利益的力量在幕后的激烈角力。

　　《世界卫生组织煙草控制框架公约》及有关的国际文书基於全球与煙草对抗的经验，为缔约国提供强有力的支持。澳门控煙政策唯有在四个关键环节回归国际准则才能取得真正的成功。