找准着力点加快扶贫攻坚进程

　　甘肃省平凉市扶贫开发工作的实践与思考

　　平凉市位于甘肃东部、陕甘宁三省（区）交汇处，辖6县1区和工业园区，有102个乡镇1470个行政村，总面积1.1万平方公里，耕地面积556.2万亩，人均2.87亩；总人口233万，农业人口193.8万，占83.2%，以回族为主的少数民族人口17.01万，占7.3%。

　　改革开放以来，平凉经过数十年的艰苦奋斗和团结拼搏，在扶贫开发方面取得了巨大成就，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，但贫困人口多、贫困面大、贫困程度深的问题还未从根本上得到解决，扶贫开发仍然是全市工作的重中之重和长期的战略任务。

　　在实践中探索创新

　　平凉是甘肃较为贫困的地区之一，也是甘肃乃至全国扶贫开发起步较早的地区之一。1983年，平凉搭乘国家“三西”建设的东风，开启了扶贫开发、脱贫致富新的征程。

　　三十年扶贫开发实践，是一个不断探索和创新的过程。在这期间，平凉市不断深化市情认识，总结客观规律，优化工作思路，加大推进力度，取得了显著成效。

　　第一，紧紧抓住基础设施建设这一重点，整合资源，加大投入，持续改善贫困乡村基本条件。

　　我们坚持把改善生产生活条件作为扶贫开发的着力点和突破口，持之以恒地狠抓了梯田建设、通水通电、道路建设、危房改造等基础设施建设，努力夯实贫困地区的发展基础。到2013年底，全市实施各类水利水保工程3171处，修建梯田363.8万亩，梯田化程度达到65.2%，治理水土流失面积5828.9平方公里，累计解决了178万农村人口的饮水不安全问题，农村安全饮水覆盖率和自来水入户率分别达到93.7％和93.3％；乡村公路总里程突破1万公里，实现了乡乡通油路，60％的村通硬化路；建成农村户用沼气16.5万户，农村沼气适宜区覆盖率达到91.88%；改造危旧房9.6万户，全市农村居民彻底告别了土窑洞，初步实现了“自来水化市”、“梯田化市”、“沼气化市”目标。

　　第二，紧紧抓住增加农民收入这一核心，因地制宜，开发产业，着力夯实贫困乡村发展的经济基础。

　　我们坚持把产业扶贫作为扶贫开发的重中之重，把解决群众的生产生活问题与培育特色产业、促进持续增收、增强自我发展能力有机结合起来，紧紧围绕建设全国农区绿色畜牧基地和全国优质果品生产基地的目标，依托资源优势，面向市场需求，调整产业结构，全力实施百万吨粮食丰产稳产、百万头商品肉牛增效、百万亩标准化果园提质、百万吨蔬菜保障、百万亩马铃薯增收现代农业“五个百万”增收工程，大力培育牛果菜薯四大特色优势产业，加快推进农业产业化经营，着力夯实了贫困群众增收基础。

　　到2013年底，全市肉牛饲养量和出栏量分别达到112万头和40万头，农民户均2头牛；果园面积达到240万亩，果品产量105万吨，农民人均1亩果；蔬菜种植面积达到84万亩，产量125万吨，以牛、果、菜为主的特色优势产业收入占农民人均纯收入的46%以上。围绕提高农产品市场竞争力，我们着力打造了两大品牌优势，“平凉红牛”成功注册为全国首例活牛类证明商标，被认定为甘肃省著名商标；“平凉金果”取得了全国第一个苹果类证明商标、国家地理标志产品保护、中国驰名商标等五张国家级名片，2013年果品出口创汇1708万美元，我市也被授予“中国果菜无公害十强市”称号。

　　第三，紧紧抓住公共服务共享这一关键，落实政策，持续推进，不断提升贫困群众民生保障水平。

　　我们坚持把发展农村社会事业、改善民生条件作为扶贫工作的重要任务，大力兴办惠民实事。“两基”工作顺利通过国家验收，小学、初中阶段学生入学率均达到100%，高中入学率达到87.11%，教育教学质量稳步提升。全面建立了疾病预防控制体系和医疗救治体系，每千人拥有病床和卫生技术人员分别为4.34张和4.22人，农村新型合作医疗保险参合率达到98.8%。实现了乡镇文化站、村文化活动室、农家书屋和文化信息资源共享工程村级服务点全覆盖，农村广播、电视综合覆盖率分别达到99.1%、97.4%。城乡居民最低生活保障制度全面落实，新型农村养老保险覆盖所有行政村，全市享受农村低保的贫困人口达到21.6万人，贫困人口基本生活得到有效保障。

　　第四，紧紧抓住增强农民素质这一根本，突出扶智，注重造血，全面提高贫困群众自我发展能力。

　　我们坚持着眼于贫困农村长远发展，在巩固提高基础教育、杜绝新文盲产生的同时，切实加强对贫困地区群众的科技培训，着力提高广大贫困群众的科技文化素质和生产技能。根据产业开发和劳务输转的需要，整合培训资源，组建平凉信息工程学校等培训机构，大力实施“百万农民培训”工程，积极推进雨露计划、阳光工程、“两后生”培训等项目，每年开展科技培训20万人（次），实现了每个贫困户至少有一个科技明白人的目标；每年组织劳务培训16.6万人（次），2013年输转劳务48.3万人（次），创收62亿元，做到了“输出一人、脱贫一户”。在提高农民科技致富能力的同时，围绕实现农业增产、贫困户增收，我市积极引进优质农畜品种，大力推广先进适用技术，农业科技贡献率达到48％，有效发挥了科技在扶贫开发中的“催化剂”、“加速器”作用。

　　第五，紧紧抓住双联行动这一载体，全员参与，合力攻坚，积极构建“三位一体”大扶贫格局。

　　2012年，甘肃省委作出了开展“联村联户、为民富民”行动的重大决策部署，以全省58个贫困县、8790个贫困村为重点，采取单位帮联贫困村、干部帮联贫困户的办法，动员40万名机关干部联系40万特困户，在全省掀开了一场参与范围最广、投入力量最多、群众反响最强烈、历史影响深远的社会帮扶行动。

　　双联行动启动以来，我们动员省市县乡1158个单位定点帮扶1302个贫困村、60个街道社区，30068名干部联系45328个特困户，引导社会力量积极参与，从指导帮助贫困群众多栽一亩果、多养一头牛、多种一棚菜、多输转一名劳务、多办一件实事“五个一”做起，扎实深入地推进双联帮扶工作。两年多来，全市共筹措帮扶资金5.26亿元，落实帮扶项目2674个，办实事4万多件，年均减贫率达到20%以上，农民人均纯收入年均增长15.6%，其中贫困人口人均纯收入高于全市平均水平2个百分点，实现了富民产业大发展、农民收入大提升、基础条件大改善、村容村貌大改观、干部作风大转变的可喜变化，加快了贫困乡村脱贫致富的步伐。

　　第六，紧紧抓住扶贫路径创新这一动力，积极探索，大胆实践，努力走出符合平凉实际的发展路子。

　　我们在不断深化市情认识的基础上，针对贫困乡村和贫困群众的发展实际，着力转变扶贫理念，创新方式方法，完善推行机制，积累了一些行之有效的经验，探索出了具有平凉特色的扶贫开发路子。归纳起来就是：创新了“四项机制”、探索了“三种模式”、走出了“两条路子”。四项机制，就是形成了政府主导、群众参与、整合资源、监管考核的项目运行机制，政府引导、信贷支持、农户自筹、社会帮扶的资金投入机制，专户存储、封闭运行、支出报账、审计公示的资金管理机制和政府引导、校企合作、订单培训、保障就业的劳动力培训机制。三种模式，就是探索出了整村推进、连片开发、产业扶贫三种模式。尤其是产生于我市静宁县李堡村的扶贫开发整村推进模式，已成为全国实施扶贫开发的一个基本模式。两条路子，就是走出了扶贫攻坚与区域发展、整村推进与新农村建设相结合的两条路子。

　　新阶段 新挑战

　　新阶段，平凉扶贫开发工作面临诸多挑战。

　　一是扶贫攻坚任务艰巨。国家扶贫标准提高后，我市纳入扶贫范围的低收入人口大幅增加，贫困人口、贫困面分别达到80.83万人和41.54%，覆盖全市902个村，占全市行政村总数的61.4%。贫困村和贫困人口大多数分布在自然条件严酷的关山林缘区、干旱山塬区、少数民族聚居区和黑河流域四大特困片区，这些区域是我市扶贫开发最难啃的“硬骨头”，解决这些地区和这部分群众的贫困问题，任务重、成本高、难度大。加之我市农业基础薄弱，抗灾能力不强，因灾返贫人口多，全市常年返贫率在5%-10%，灾年更高。

　　二是时限要求更加紧迫。甘肃省制定的五年基本消除贫困规划要求，到2017年全省实现基本脱贫。省委、省政府“1236”扶贫攻坚行动《意见》提出，到2016年，农民人均纯收入要达到7000元以上，到2020年达到12000元。依此推算，我市今后每年需要完成减贫12万人以上，农民人均纯收入年均增长要达到14%以上，今后年均减贫任务是前10年年均数的2.5倍。实现减贫和增收目标，时间紧、任务重、压力大。

　　三是实现小康差距较大。对照全面小康6大类23项评估指标，我市的小康实现程度只有67.6%，低于全国平均水平15.4个百分点；农村小康实现程度仅有55.3%，低于全国平均水平10个百分点。在18项农村小康指标中，我市仅有5项达标，农村居民人均可支配收入、农村小城镇人口比重、第一产业劳动力比重、农村人口平均受教育年限等指标差距还比较大。

　　四是农民素质亟待提高。

　　全市农村劳动力平均受教育年限不足6年，文盲半文盲率高达7.8%，大多数贫困群众科技文化素质低，思想观念落后，小农意识根深蒂固，“等、靠、要”思想严重，缺乏自力更生、艰苦创业精神。大量有文化的青壮年农民常年外出务工，留守在家的多以妇女、儿童和老人为主，受年龄和文化程度影响，这些留守农民大都难以适应科技含量相对较高的现代农业生产。有些贫困村的干部水平较低，市场信息不灵，缺乏带领群众脱贫致富的本领。

　　调整思路力求新突破

　　当前和今后是深入贯彻党的十八届三中全会精神、全面深化改革的关键时期。平凉市扶贫开发将以党的十八大、十八届三中全会和习总书记重要指示精神为指导，按照“扶贫开发促进区域发展、区域发展带动扶贫开发”的思路，抢抓甘肃深入开展双联行动和“1236”扶贫攻坚行动的重大机遇，以关山林缘区、干旱山塬区、黑河流域和少数民族乡村四大片区为主战场，以持续增加农民收入为核心，以减少贫困人口为目标，认真组织实施六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划，瞄准最贫困的乡村、最困难的群体、最迫切需要解决的问题，坚持统筹扶贫、精准扶贫、开放扶贫、“造血”扶贫和生态扶贫相结合，大力培育特色优势产业，切实加强基础设施建设，着力增强自我发展能力，加快推进全面脱贫和全面小康进程。

　　在工作重点上，从六个方面全力推进新突破。

　　一是大力培育富民产业，在提高农民收入上实现新突破。围绕培育农民增收的产业基础，按照扩量提质创牌增效和适宜区全覆盖的要求，继续全力实施现代农业“五个百万”增收工程，引导扶持贫困乡村发展有特色、有市场、比较效益高的区域性主导产业，逐步形成优势突出、特色鲜明的产业片带。到2016年，全市肉牛饲养量达到126万头以上，苹果面积达到220万亩，蔬菜种植面积达到95万亩，特色优势产业收入占到农民人均纯收入的50%以上。同时，围绕特色优势产业开发，大力培育壮大一批龙头企业，扶持和引导农民兴办各类专业合作社，加快土地规范流转，鼓励发展专业种养大户、家庭农场等适度规模经营，提高产业综合效益，辐射带动农民增收。

　　二是着力加强基础建设，在改善民生条件上实现新突破。优先安排产业发展急需和人口较多贫困村的公路项目，到2018年所有贫困村通沥青(水泥)路、通班车。因地制宜发展淤地坝等“五小”水利工程，切实保障贫困地区发展用水需求。大力实施农村饮水安全和“一池三改”工程，到2016年实现“自来水化市”、“沼气化市”目标。到2015年实现农村住无危房目标。结合新型城镇化、保障性安居工程和新农村建设，下大力气实施易地扶贫搬迁。继续实施退耕还林、三北五期、泾渭河流域治理和天然林保护、造林补贴试点等生态项目建设，不断促进农村自然生态恢复。全面启动美丽乡村建设，有序推进农村环境综合整治，切实改善贫困群众的生活环境。

　　三是加快发展农村社会事业，在公共服务保障上实现新突破。着眼缩小城乡公共服务水平差距，统筹发展农村义务教育、职业教育和学前教育，加快片区县义务教育学校标准化建设工程、薄弱学校改造工程建设，完善学前教育机构和经费保障机制。健全完善文化服务体系，全力实施农村广播电视村村通、文化活动室、农家书屋和“乡村舞台”等文化惠民工程，促进“三馆一站一屋（即文化馆、图书馆、博物馆，乡镇文化站，农家书屋)”免费开放，不断丰富贫困乡村文化生活。加强乡镇卫生院和标准化村卫生室建设，健全农村疫病防控体系，加大医疗救助力度，着力提升贫困乡村医疗卫生水平。进一步完善农村低保、五保供养、新农保和临时救助制度，推进扶贫开发和农村低保有效衔接，不断提高社会保障统筹层次和水平。

　　四是扎实推进农民教育培训，在能力素质提升上实现新突破。把提高贫困群众综合素质、增强自我发展能力作为扶贫开发的治本之策，围绕特色优势产业发展，本着实际、实用、实效的原则，有针对性地开展种植、养殖、加工等实用技术和务工技能培训，努力培养造就一大批有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民和产业工人。到2016年，每个贫困家庭至少有一人拿到职业技能资质证书，实现“培训一人、致富一户”的目标。

　　五是不断创新融资模式，在强化金融支农上实现新突破。进一步加大金融支农力度，积极发展村镇银行、小额担保贷款公司、扶贫资金互助社等融资服务机构，探索农民土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体收益分配权等符合贫困群众实际的抵押担保贷款办法，协调落实好双联惠农贷、妇女小额贷、农村小额信用贷和村镇银行贷等惠农贷款项目，不断扩大信贷规模和覆盖面，到2016年，实现贫困村小额贷款全覆盖。大力宣传和普及农业保险知识，把政策性保险和商业保险结合起来，不断扩大肉牛、苹果、设施蔬菜等险种的承保规模和覆盖面，努力降低贫困群众的因灾损失。

　　六是深入开展双联行动，在构建大扶贫格局上实现新突破。树立“抓双联就是抓扶贫”的理念，积极践行党的群众路线，严格按照省委的部署要求，统筹落实宣传政策、反映民意、促进发展、疏导情绪、强基固本、推广典型“六大任务”，着力打造形象提升、能力锻造、德政民心“三大工程”。动员引导企事业单位、民营经济实体、社会人士在自觉自愿的基础上参与双联行动，积极引进省外发达地区与县、乡、村结对帮扶，精心谋划一批帮扶协作项目，不断深化与省内外帮扶单位的对口合作，切实发挥双联行动助推扶贫攻坚的实践作用和多元效应。

　　（作者系中共平凉市委书记）

　　□陈伟

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