美国存款保险制度“探秘”

　　作为国际上功能最为齐全的、“风险最小化”型存款保险制度的典型代表，美国的存款保险制度自1933年建立以来，在维护储户信心、清理问题机构、保障金融稳定方面发挥了巨大作用。80多年间，尽管美国历经多次金融危机，倒闭存款机构已达数千家，但无任何储户在已保存款上出现损失。美国存款保险制度有效运作的关键在于其具有强大的风险处置职能。通过对问题机构及时有效的处置，能控制危机蔓延、减少基金损失、维护金融秩序。当前中国银行存款保险制度建设正处于重要时期。对于美国存款保险风险处置职能，尤其是其中核心要素的研究，对中国存款保险风险处置制度设计具有重要的借鉴意义。

　　美国银行存款保险职能

　　美国联邦存款保险公司（FDIC）于美国经济大萧条后的1933年成立。在美国“风险最小化”型的存款保险制度下，FDIC作为会员银行及储贷机构的独立存款保险代理人，主要具有三大职能：承保者、监管者、接收者。

　　承保者是存款保险公司的基本职能。目前FDIC为各家会员银行及储贷机构的每个投保存款账户提供25万美元的最高保险额度，并根据相关银行的风险评级收取风险差额费率。在问题银行及储贷机构倒闭时，FDIC有义务向投保储户偿付已保存款，也可通过其他金融机构偿付。

　　监管者是FDIC不同于很多国家存款保险机构的职能之一，也是其能够有效发挥作用的关键。在美国现行金融监管体系下，FDIC与美国联邦储备系统（FED）、货币监理署（OCC）一起，构成了美国银行业监管体系。

　　接收者是FDIC能够行使问题银行风险处置权力的特有职能。在国家银行及在联邦注册的储贷机构被监管者（OCC）宣布破产时，监管者必须指定FDIC为唯一接收者，FDIC也必须接受。在成为接收者后，FDIC将对破产机构的资产负债进行及时有效的清理处置，保障已保储户的相关权利，尽可能降低对经济金融的影响，同时严格按照成本最小化原则降低处置成本，维护基金安全。

　　在处置问题银行过程中，FDIC作为接收者，会积极寻求对自身处置成本最小的解决方案，在偿付了已保存款后，FDIC代位成为债权人，为尽快取得尽量多的破产分配款，又会对机构进行及时有效的清算。通过上述科学合理的职能设置，使FDIC的运作产生了激励相容的效果，极大地发挥了存款保险的作用。美国存款保险风险处置特有的“五一机制”（即周五银行关闭，下周一储户可得到兑付）以及对金融市场“零震荡”（即问题银行倒闭对金融市场几乎无任何影响）就是其作用的集中体现。

　　美国存款保险体系风险处置的若干核心要素

　　根据有关规定，FDIC能够在问题银行出现危机、即将被关闭前（通常是90天前），接管问题银行的一切经营活动，明确已保存款的补偿方案。这一阶段为“重整阶段”，FDIC担任“接管人”的角色。之后，监管机构会发文将问题银行关闭，使其进入“关闭清算阶段”，并委任FDIC为“清理人”，负责清算问题银行剩余的资产负债。这种处置模式具有以下若干核心要素。

　　1.及时纠正。及时纠正是美国存款保险风险处置的核心要素之一，集中体现了对处置时机的要求。根据1991年《联邦存款保险公司改进法》法案，FDIC可制定相关标准，将所承保的银行及储贷机构分为：资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本极度不足五类。

　　对除“资本良好”外的其他各类银行或储贷机构，FDIC均可采取一定的纠正手段。例如，对“资本充足”的机构，FDIC要求其不得吸收新的经纪人存款；对“资本不足”的机构，FDIC要求其制定资产恢复计划、暂缓分红、限制资产增长，并密切监控其活动等；对“资本严重不足”的机构，FDIC除采取上述措施外，还要限制其吸储利率、限制工资支出、要求其改进资本结构并改善管理等；对于“资本极度不足”的机构，如果未能实施有效的重组计划，将在90天内被关闭。

　　FDIC的及时纠正职能由其风险管理监督部行使。当FDIC的风险管理监督部向“资本极度不足”的机构发送“及时纠正通知”时，就会通知FDIC的重整清理部做好接管准备。在问题银行收到“及时纠正通知”的90天内，重整清理部将及时组织开展重整工作，以期在这90天内完成重整，按期将问题银行关闭，使其顺利进入清算阶段。而问题银行也将设法通过引入战略投资者、出售资产、增资扩股等方式自救。如果问题银行能在这90天内自救成功，或取得阶段性成果，FDIC的重整工作可暂停或暂缓。

　　2.成本最小化。在重整阶段最重要的是对“已保存款”制定解决方案，其中最主要的是收购与承接（P&A）方式，即收购问题银行一定资产的同时，承担其部分债务（主要是已保存款）。然而P&A方式中，随着所收购的资产及所承担的负债不同，实际上又有多种结构，被称为重整营销结构。针对不同的问题银行与风险情况，FDIC会提出多种重整营销结构供意向收购者选择。意向收购者尽职调查后，就一种或几种重整营销结构提出报价。FDIC从中选取合适的结构与报价，确定中标者。

　　《联邦存款保险公司改进法》要求FDIC在评标中采用最小成本法标准。即FDIC所选择的投标方案，对于存款保险基金支出与所发生债务（包括任何即期债务、直接债务及潜在债务）的总额是成本最低的，而不考虑其他因素。如果确实由于其他原因（如存在影响金融市场的系统性风险），使FDIC无法接受成本最小的投标，那么FDIC需要向美联储、财政部报告，并由相关部门人员投票，2/3以上通过后，方可拒绝成本最小的投标。

　　由于竞标者选择的各种重整营销结构不同，报价不同，还可能附有损失分摊协议，因此，很难简单地通过直接比较来确定成本最小的投标。

　　FDIC需要采用大量的估计、假设，并运用复杂的计算公式来进行最小成本法分析。但总的来说，分析结果主要取决于以下因素：（1）问题银行账面资产价值和负债的差异；（2）已保存款与未保存款的水平；（3）竞标者拟支付的佣金；（4）竞标者对资产的报价；（5）或有负债及或有诉讼损失；（6）清算阶段处置资产的回收额；（7）针对附属机构的交叉担保条款。

　　FDIC开发了一套用于最小成本法分析的软件模型—LCT模型（Least Cost Model）以及相关的LCT数据模板。通过输入各种数据，调整假设参数，LCT模型会进行运算并自动生成《成本分析摘要》。《成本分析摘要》中将列出“直接存款赔付”的预计成本、成本最小化的投标、成本第二小的投标及相关数据，以供FDIC确定中标者。

　　3.“五一机制”。在重整阶段，FDIC通过最小成本法分析选定中标的承接者后，FDIC将与承接者举行P&A交易协议签署会。与此同时，FDIC的相关人员将与承接者召开关闭准备会，以应对即将开展的关闭工作。

　　随后，问题银行的主要监管机构通常在某个周五宣布关闭问题银行。在这个周末，FDIC、承接者、关闭银行的人员需要充分沟通、密切配合以保证所有的存款转移手续办妥，营业网点交由承接者管理，使承接者能在下周一顺利向关闭银行的已保储户进行存取款、转账等正常账户操作。这种“周五银行关闭、周一已保储户正常交易”的现象被称为“五一机制”。

　　在周五至周日的两天多时间里，FDIC的第一项主要工作是尽可能完成“拟制报表”的编定。“拟制报表”是FDIC利用关闭银行原资产负债表做出的新财务报表，共有两张。一张由承接者使用，反映了由其承接的资产负债；另一张由FDIC使用，反映了FDIC保留的资产负债。“拟制报表”必须基于关闭银行之前的财务数据。如果银行规模庞大，使用复杂的会计制度，或账面收支不能完全平衡，未进行定期查核，那么“拟制报表”的编制工作量将很大。

　　FDIC的第二项主要工作是确定未保存款的数额（已保存款已由承接者承接）。这项工作也尽量在周末完成，以便银行关闭后，债权登记人员能够尽快与未保存款债权人进行沟通。而被关闭银行的雇员通常会配合FDIC与承接者的工作。

　　对中国的启示

　　通过上述分析，对中国存款保险风险处置机制设计有以下几点启示。1.应以“及时纠正”为基础。及时纠正机制也是美国在总结之前存款保险经验教训的基础上，开展存款保险制度改革的重要举措之一。实践证明，及时纠正有利于风险的尽早识别与控制、维护存款保险基金安全。而在存款保险制度建立初期，中国的特殊国情也决定了及时纠正机制对有效处置风险的基础性作用。

　　首先，随着中国金融改革的深入，金融行业的新业务、新产品不断涌现，一定程度上给金融监管带来了挑战。通过及时纠正，能够从存款保险的角度强化金融风险防控，维护金融稳定。也只有做到事前防控，防患于未然，才能为风险处置起到“隔离带”作用，避免风险处置应接不暇、顾此失彼。其次，中国社会整体信用环境有待改善。通过及时纠正，能够使存款保险系统掌握第一手的真实信息，便于开展风险评级、责任追究、风险处置等工作。再次，由于存款保险制度的建立，不排除部分高风险金融机构存在抽逃资金、恶意破产的侥幸心理。而这需要由及时纠正机制去识别与预防。最后，在存款保险制度的起步阶段，存款保险基金相对薄弱。一旦出现支付风险，将极大影响储户信心。此时，及时纠正机制就十分必要。

　　及时纠正机制的实施关键，在于同其他监管部门的协调配合、信息共享，避免出现监管竞争或监管过度等问题。对此，美国的做法是成立了联邦金融机构检查官协会，由包括FDIC、美联储等监管机构轮流出任协会主席，负责监管方面的协调。同时，各监管机构间建立了及时有效的信息共享机制，并采取“轮流检查、结果共享”或“联合检查、各有分工”的方式对银行进行检查。

　　2.多种方式并存，逐步建立成本最小化机制。美国存款保险风险处置方式的成本最小化原则，需要诸多前提条件。例如，金融市场较为发达，存在足够数量的意向投资者；信用体系完善，问题银行财务数据真实，风险揭示充分等。在中国存款保险制度建立初期，由于各种历史原因，某些情况下P&A交易可能不具备相关条件，不能生搬硬套。例如，在偏远地区、经济不发达、人口密度较小的地区，问题银行倒闭后，市场上很难有投资者愿意竞标收购；部分银行财务数据失真，资产情况不明，“窟窿”多大很难在短期内判定，投资者参与竞标将面临很大风险；由于地方保护主义存在，对问题银行竞标时当地竞标者可能更占优势等。

　　在上述问题短期难以解决的情况下，中国存款保险风险处置应综合考虑各种因素，采用多种方式。例如，对于财务数据失真、难以判断资金缺口的问题银行，可直接采用SDP的方式，尽快保障储户利益，再进行细致的调查清理，并由监管部门、司法机关对有关责任人进行处理；对于具有系统重要性的“大而不能倒”机构，可由存款保险进行资金援助，并以债转股方式临时持有机构股权；对于偏远地区的问题银行，可鼓励当地政府部门组织自救，并由监管部门及存款保险给予管理与资金上的扶持等。

　　在存款保险制度运行一段时间、金融改革取得一定成果、金融市场得到一定发展之后，存款保险的风险处置原则应逐渐向成本最小化过渡，最终建立科学合理、市场化的存款保险风险处置机制。

　　3.以“五一机制”为导向，提高处置效率。美国存款保险采用以“五一机制”为代表的高效处置方式，源于“大萧条”时期的深刻教训。当时，由OCC（美国通货监理局）指定问题银行接收者进行关闭清算，但接收者往往会出于自身利益考虑，不断拖延银行清算的时间。对一家破产银行的清算，平均需要花费6年的时间，其中最长的一次花费了21年的时间。由此造成储户利益严重受损，时常出现挤兑。中国海南发展银行自1998年关闭清算以来，至今已有16年，期间清算耗费的人力、物力、时间成本相当可观，也影响了国有债权的清理回收。

　　中国存款保险的风险处置，应将处置效率作为重要着眼点。根据美国经验，为实现高效处置，一是要遵照激励相容原则，明确处置主体及相关职责。美国《联邦存款保险法》规定，FDIC为破产银行的唯一接管人与清理人，同时银行破产可不经过法院，由FDIC行使破产管理人职责。FDIC同时作为承保者及接收者，能够产生激励相容的效果，提高处置效率，尽快回收资产。中国存款保险也应赋予存款保险基金管理人充分的处置职责，使其能够从维护自身基金安全出发，进行自我激励，提高处置效率。

　　安起雷