“政经分离”驱动农村基层治理

　　核心提示：“有组无织，有产无权”，是我国农村基层治理最大的难点。

　　要推进国家治理体系和治理能力现代化，农村基层治理是国家治理体系的基石。在《村治之变：中国基层治理南海启示》一书中，作者以中国治理体系和治理能力现代化为背景，以广东省佛山市南海区为样本，对南海农村基层的“政经分离”、集体经济转型改制等，作了全面的考察和深入分析。

　　我国农村是自治的、封闭的、基层的集体组织，其组织方式和产权界定一直都很模糊，导致在工业化、城镇化、市场化过程中，农村集体利益和农民个人利益最容易受损、受侵，这反过来也严重影响了农村的发展。

　　应该说，在我国城乡二元结构最初设计和实践过程中，存在巨大的城乡“剪刀差”：因为农村只是作为城市的附属物，主要为城市发展轻重工业提供农业和农产品的支持，但其集体组织、人力资源和土地资源等得以保全，整体上对农村还是有保护作用的，基本能满足自给自足的小农经济状态。

　　以家庭联产承包责任制为代表的改革，解放了农村劳动力，使劳动力和土地等生产要素组合发生了一些变化，但只解决了农民吃饱饭的问题，没有解决农民吃好饭的问题。随着城市和社会各领域的改革相应启动，工业化的快速发展，农民进城务工的步伐加快，反过来造成了农村集体组织的松散，有些甚至崩溃，没有组织的农民成为“散兵游勇”。

　　城乡土地管理的分治是另一个变量：由于城市国有土地有偿使用制度的出台及中央与地方分税制的实施，城市国有土地和农村集体土地的收益存在巨大差异：集体土地产权不明，必须转为国有用地才能进入市场交易，无形中给农村带来了巨大损失。很多农村宅基地的集体所有性质，也使得农民财产权无法兑现。

　　管理体制也出现了问题：在工业化、城镇化的冲击下，由于传统农村管理体制的种种弊端，如党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”、“政经不分”、“村社不分”等，既不利于基层党建开展，又不利于健全农村自治体系，还阻碍了农村经济发展，使得城乡收入差距越来越大，城乡公共服务不均等越来越突出。

　　总之，“有组无织，有产无权”，是我国农村基层治理最大的难点。南海抓住这两个关键点作为基层治理的双轮驱动，在农村组织管理中启动“政经分离”。

　　譬如，党组织一把手和村（居）委会成员，不能担任经（济）联社社长一职；党组织领导成员由全体党员选举产生，村委会主任由具有选民资格的村民选举产生。自治组织、经济组织各司其职，党组织居中统领，协同共治。

　　而在农村产权界定中，南海则以农村股份合作制为突破口，明确农村实行土地三权（所有权、承包权和经营权）分离；以搭建农村产权管理交易监管为平台，确保农村集体资产不流失，集体收益保值增值；在实践过程中，又通过股权固化、市场化改造等进一步理顺产权关系，确保集体经济收益最大化，农民利益最大化。

　　农村传统的治理惯性根深蒂固，改造非一日之功。作为珠三角我国改革开放的前沿阵地，南海农村的变化与改革一直走在前列，其成败得失对于我国其他地区有重要的借鉴意义。

　　文辉（国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任)

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