加强重点税源专业化管理的思考

　　税源管理是税收管理的基础性工作，重点税源管理则是夯实税收基础工作的关键。

　　当前，我国财政收入增速放缓，财政收支矛盾日益严峻，在此背景下探讨优化重点税源管理的举措具有较强的现实意义。本文借鉴新古典经济学专业化分工理论，在实行分类管理的基础上，分析了我国税源管理存在的突出问题，提出了构建符合我国税收体系的重点税源专业化管理模式。

　　加强税源专业化管理的意义

　　受制于经济增速放缓的宏观经济形势，我国财政收入增长速度明显回落，并趋近于GDP增长速度。2012年，财政收入的增长幅度为12.8%，增速继续变缓。2014年，财政收入同比增长8.6%，增速跌至1991年以来新低，二十多年来两位数高速增长的态势被打破，与前些年动辄20%以上的快速增长形成强烈对比。这些数据显示，我国财政收入已经进入了“慢”增长时期。而且，随着中国经济增长速度从两位数下移至“七上八下”成为一种常态，财政收入的“慢”增长也将得以持续。而从财政支出方面看，财政支出进一步增加，民生改善需求大，我国的财政收支形势面临着严峻的挑战。如何化解突出的财政收支矛盾具有紧迫性和必要性。

　　长期以来，税源管理一直是税收征管的一个薄弱环节，重点税源企业作为税收收入的主要支柱，往往起着举足轻重的作用。当前，税源管理面临着诸多挑战，随着我国经济结构和分配方式等方面发生深刻变化，税源结构呈现流动性及多元化趋势，这意味着税源发展更具有隐蔽性。而我国目前的税源管理实践对此应对不足。造成这种局面有着主观和客观两方面原因。主观原因是各级政府过于重视组织税收收入，对税源没有深入地进行分析、调查和预测，没有充分掌握实际的税源情况；其客观原因则是我国的经济结构处于深刻变化之中，相应的税收制度往往缺乏成熟性和稳定性，也就难以深入开展作为基础性的税源管理工作。目前我国实行的是以“属地化”为原则的税源管理体制，对所有企业并不加以区别对待，这在一定程度上制约了我国税收征管工作的效率。基于此，通过专业化分工，建立专业化管理为导向的税源管理机制，对稳定财政收入、缓解收入增长放缓具有重要的现实意义。

　　税源专业化管理：理论分析

　　（一）新古典经济学专业化分工理论。

　　亚当·斯密在其所著的《国富论》首先明确了分工在经济学中的首要地位，他在《国富论》的第一篇就开宗明义地指出，“劳动生产力最大的改进，以及运用劳动所带来的技巧、判断力和熟练，似乎都源于分工。”在他看来，社会分工的不断演进和日益深化是经济增长最根本的原因。亚当·斯密还以做扣针为例详尽论述了劳动分工对劳动生产率提高和国民财富增进的巨大促进作用。120世纪80年代以来，以阿林·杨格、杨小凯、墨菲和贝克尔为代表的新兴古典经济学家摈弃规模经济而采用专业化经济的概念，强调专业化和分工的重要地位。2阿林·杨格认为效益递增的重要实现途径是专业化和分工，分工和专业化始终伴随着经济增长的全过程，他的这种主要思想后来被称之为“杨格定理”（Young Theorem）。杨小凯作为新兴古典经济学的集大成者，继承性地发展了亚当·斯密和杨格关于“分工”的重要思想，提出“提高劳动分工水平产生经济增长”的论断，他认为分工涉及组织与组织、个人与个人的关系与协调，一种经济组织结构性与制度性的安排。选择个人的专业化水平是个人最重要的生产决策，一定程度的合理分工，将会促进生产率提高和技术进步。墨菲和贝克尔则从分工加深所带来的协调成本及知识的角度来分析经济增长问题，他们认为，分工能够取得专业化的经济效果，从事专门化生产的工人，要比从事非专门化生产的工人生产出更多的产品。

　　（二）税源实施专业化管理理论。

　　根据上述新兴古典经济学理论的分析框架，不难发现税务机构同样存在专业化分工，存在着组织效率最大化及组织结构选择的问题。若将其运用到重点税源管理领域，假设存在两个税源管理人员（a=2），如果在这两个管理人员作不分工的情形下，按照区域划分各自的管理范围，假定他们面对四个规模不同的企业，对所有企业不区分规模大小统一进行管理，在两个规模不同的企业两位管理员各花费一半时间，那么他们各自对这两个企业经营情况和财务状况知之甚少，因此，他们管理企业的劳动生产率可以定义为La-1=1/2。由于他们从事同样的管理工作，一方的知识都不比另一方多，当然整个社会掌握的知识也不比一个人掌握得多。

　　如果在两个税务管理人员选择完全分工的情形下，假定按照企业税收收入大小规模，区分重点税源和中小企业两种类型，第1人只管理税收收入规模相对较大的2户企业，而第2人只管理规模相对较小的2户小型企业，那么第1人对重点税源管理的知识绝对要比第2人更为丰富，而且也多于在不分工（自给自足）情形下一个人的知识。这是因为他把主要精力用在管理重点税源上，他能钻研这种管理活动的细节，并通过反复实践获得更多经验，因此他在管理重点税源问题上就能获得比第2人更多的的知识，而且远比不分工情形下一个人掌握更多的知识。知识更多在一定程度上意味着劳动生产率更高，此时，他管理重点税源的劳动生产率就是La-1=1，超过第2人的劳动生产率，也高于不分工情形下一个人的劳动生产率（由上述知，不分工下劳动生产率为1/2）。同理，第2人管理中小型企业税源的劳动生产率也肯定高于第1人，也高于不分工时一个人的劳动生产率。由于这两个人完全分工税源管理，两人掌握的知识不同，这两个人的知识之和就为该社会掌握的总知识，这要比他们各自掌握多得多，而各人掌握专业的知识要比不进行分工时一个人的知识更多。

　　税源专业化管理的前提：分类管理

　　税源的形态各种各样，分布的密度也不一样，因此需要因地制宜地对不同税源采取不同的管理方法。分类管理有多种形式，如按行业、规模、税种、注册类型、纳税人类别、特殊对象和按社会信誉等级等。对税源实施分类管理具有很多优点。第一，有利于推进依法治税。分类管理能有效促进税收执法理念由“收入任务型”向“税源管理型”转变，将以税源管理质量作为征管质量评判的主要标准，更加重视对税源管理水平的考核。第二，有利于税源管理由利用单一的纳税申报信息向利用综合信息转变。在目前仅靠纳税人自行申报难以准确掌握其货物流、难以有效控管纳税人资金流的情况下，只有把纳税人放到产业链和行业中，全方位采集其货物流和部分资金流信息，包括企业基础信息、纳税申报信息、产业链信息、行业信息以及从工商、统计、海关、审计、行业主管部门等职能部门获得的外部信息，有效解决征纳双方信息不对称问题。将这些企业的第三方信息与“一窗式”管理信息、纳税申报信息进行对比，加强对企业纳税申报信息的监控。第三，有利于实现税源管理方法由“分户管理”向“分行业、链条式管理”转变。把单户企业视为该行业的代表，通过对该行业调查分析，总结规律以形成对整个行业的全面管理。在此基础上，充分利用产业链条的相关信息，采取交叉比对方法，实施链条式税收管理，构建立体化管户机制。

　　实施税源分类管理时，要处理好以下几种关系。

　　第一，处理好一般税源管理与重点税源的关系。重点税源企业数量少，但其占总收入的比例很大。因此，对管理重点骨干企业的税源，必须“重兵把手”，对特大型企业发生的重大经营活动，要善于重点跟踪调查。加强对中等规模企业的专业管理，经常评定申报的真实性和准确性。对纳税规模较小的纳税户，应侧重税务登记和经营变动监控，突出抓好个体经营大户、专业市场集贸和批发市场的管理，并将临界起征点的业户作为重点监控对象。

　　第二，处理好固定性税源和流动性税源的关系。税源流失与税收流失既有区别又有联系。税源流失必然带来税收流失，税收流失并不一定意味着税源流失。税收流失可以通过税收征管和税务检查进行补救，而税源流失则没有任何补救措施。第三，对特殊纳税人实行跟踪监控定期管理。对实行关、停、并、转等行为的企业实施户籍管理、行业监控和实地核查，定期开展清理，必要时可依法提前进行税款清算，以防止税源流失。

　　我国税源管理：存在的突出问题

　　税源监控是税收征管的“眼睛”，是税务机关通过对税源的监测、分析，实现征纳双方信息对称，从而采取有效措施达到对税源变化实时把握和控制的一种行为，对及时发现征管工作中存在的矛盾和问题、堵塞管理漏洞、防止税款流失、减少税收执法风险具有重要的意义和作用。但由于我们系统开展这项工作的时间较晚，相关的理论基础不够完善，目前这项工作仍存在许多矛盾和问题。具体表现在：

　　（一）对税源管理的重要性认识仍有不足。

　　部分税务分局在税收征管中，往往偏重对税收收入计划完成的分析和管理，而缺乏对税源的分析、评估、监控和管理。许多基层税收管理员忙于应付日常事务的处理，缺少对潜在的税源进行经常性的调查、分析和监控管理。

　　（二）征管质量评价指标不够全面科学。

　　税收征管质量“六率”只就已纳入管理的纳税户和申报的税收是否入库等情况进行考核，税务部门往往较少关注社会实际税源变化以及纳税人应纳的税收是否都如实申报了，税收状况与经济水平是否相适应。指标体系和预警值尚不能满足相关工作深入开展的实际需要，其直接影响到税收分析广度和深度，从统计数据到数据分析中发现的问题不透彻，税收分析指导工作的导向性不清晰，使税收分析局限于对税收计划完成情况、收入增减情况和少数税源变化对收入计划的影响的简单对比分析，税收分析除为计统工作服务外，其分析成果运用于税源管理尚不理想。

　　（三）税源管理主要环节联系不够紧密。

　　主要表现为：一是税收分析与纳税评估的联系不够紧密，主要体现在税收分析的结果没有较为深入地应用到纳税评估对象确定方法上来，税收指标体系“各自为政”，分析的指导作用不够强；二是税收分析与税务稽查的联系不够紧密，税收分析的一些行业性税负分析、税种分析，在稽查选案尤其在税收专项检查选案中没有很好地加以利用；三是税收分析与税源监控的联系不够，税收分析指标没有在税源监控预警管理中发挥效用，没有把握好税收日常监控的时机；四是纳税评估、税务稽查与税源监控的联系不够紧密，纳税评估、税务稽查的成果没有很好地加以利用和研究，并使之成为日常税源监控的长效管理手段。

　　（四）多头管理或管理缺位问题依然存在。

　　目前在评估、稽查、监控等税源管理工作中还存在多头布置工作问题，没有注意如何加强各部门间的协调配合、信息共享问题，信息传递、管理责任，各部门之间、上下层级之间衔接等未达到较佳的状况，布置的部分业务工作在内容、时间、要求等方面存在多头发布、重复发布、随意性大而刚性要求高等问题，在一定程度上制约了税源管理效能的进一步提高。

　　优化我国重点税源专业化管理的举措：分类集中管理

　　鉴于重点税源企业本身的特点，对其实施“属地化”传统管理的方式，一方面会制约重点税源的管理水平，另一方面，造成其软件投入及其他高技术性管理设备的浪费。另外，由于上行管理层级过多以及管理层设置过低，会影响对集团化跨区域经营的企业在实施管理、及时提供优质纳税辅导和信息沟通等方面效率。因此，很有必要在较高管理层面上对重点税源实施相对集中的税源管理，成立重点税源管理机构，通过实施有针对性的纳税辅导和管理规范，充分利用高技术手段形成高效率、高水平的分类集中管理模式。

　　（一）成立专业化的重点税源管理机构。

　　专业化的税源管理机构是加强税源管理的重要保障和前提。按照专业化分工理论，有必要成立重点税源税收管理机构，从而在较高管理层面上对重点税源实施相对集中的税源管理。为了与目前税务系统管理覆盖能力及信息化程度相适应，原则上将重点税源管理机构设置在省级城市、省内地级市和直辖市。一方面将达到重点税源标准的纳税户进行集中管理，减少执法随意性，提升管理层次，也有利于税收管理信息化建设向集约化、高层次发展；另一方面，把中小企业继续沿用下放县（区）进行属地管理的做法，这样可以方便纳税人和节约管理成本。在理顺重点税源管理机构设置的同时，明确各级机构的职责范围，实现统一机构名称、统一机构职能、统一征管软件和统一征管流程四个“统一”，以规范征管工作。

　　（二）建立各部门协作的管理机制。

　　市、县（区）税务局、分局各单位、机关各部门以及各岗位人员首先要明确分工，强化各自职责，尤其要充分理顺综合管理部门和专业管理部门的关系，完善和落实税源管理、纳税评估、税务稽查和企业税收经济分析“四位一体”的互动机制。各管理环节要坚持税务机关审核申报资料与纳税人自行申报相结合，科学管理与优化服务相结合，税务稽查、纳税评估与提升税源专业化管理相结合，税收管理员征前审核与征后进户复核相结合。以提高税收管理质量为目标，以政策法规为准绳，以税收信息化手段为依托，以把握税收工作规律为基础，规范业务流程，整合税源管理资源，深入推进专业化管理。

　　（三）明确重点税源专业化管理的目标。

　　对于重点税源专业化管理，必须以科学的方式进行，实行差异化、深入型、综合式的管理，明确税源专业化管理目标。

　　一是基于重点税源企业差异化的现实必须实施有差别的税源管理。这种个体差异既体现在规模和数量上，也体现在企业经营模式和治理结构上。针对这类纳税群体，常规性的税收管理力度明显乏力，如重点税源企业在经营扩张中经常采用融资方式，尽量降低费用支出，取得最大的边际效益，实现自己增加资产规模的目标。这就需要我们认真对待个体化差异的实际，不断创新管理方式，弥补非常规性管理的不足。

　　二是重点税源管理不能以监控间接税为主或者只依靠常规管理，在实践上强制性的管理稽查手段也不能代替重点税源的专业化管理。在较短的时间内税务部门全面深入地掌握重点税源企业的获利能力和纳税能力是难以做到的，其直接带来的后果是规划收入、税收预测、分析缺乏充分的信息资料，信息失灵势必造成管理失误。要想改变这一状况，应该健全制度，落实措施，及时调整管理目标，逐步使税源管理从表层向内核纵深发展。

　　三是实施税源管理的关键就是要充分掌握重点税源企业的综合信息，以便有效开展专业化税源管理工作。重点税源通常是一个经营范围广泛、内部运作紧密以及层次结构复杂的系统，如存在关联交易、母子公司等情形，如果还是按照传统的“属地管理”模式就容易造成管理漏洞和信息中断，因而，必须实施综合性管理，及时获取企业的真实信息。

　　（四）构建以分类分税种专业化管理为重点的重点税源集中管理体系。

　　总的思路就是以我国的现行征管模式为基础，在征收、管理和稽查三个环节强化重点税源管理，尤其是进一步完善管理环节的税源管理。其基本原理是，以各个税种为主要对象，综合归集社会渠道获得的信息以及涉税环节反馈的各种信息，分类分税种进行分析、研究和监控，把握各税种的动态变化规律和静态状况，挖掘潜在税源，掌握存量税源，最大限度地缩小实际税收和潜在税源之间的差距，有效地实现重点税源管理的目标。

　　分类分税种专业化重点税源管理的有效运作，主要是通过分税种税源信息采集、税源分析和税源监控三个基本程序进行，切实掌握税源的发展变化规律，堵塞税收流失。

　　（1）税源信息采集。税源信息采集是分税种管理的第一步，通过税收征管工作和其他各种渠道收集的包括数据、图形、文字等在内的相关信息，并对这些信息进行加工、筛选与整理，为税源分析和监控提供科学依据。

　　（2）税源分析。税源分析是对税源采集、监控的信息进行分析和归纳，以反映税源现象的本质，揭示税源发展变化的规律，为决策提供科学依据。税源分析可以分为经济税源变化分析、收入构成分析、收入特点分析、重点企业解剖、收入预测和征收管理薄弱分析等方面。

　　（3）税源监控。税源监控是指以税收收入和GDP等经济指标为对象，以寻找最佳征税区间和征税点、实现税收收入增长为主要目的，通过进一步利用和加工微观和宏观信息，对税源进行预测、统计、控制和监督。这里，税源监控的最主要环节是纳税评估。一般而言，纳税评估主要是从税务机关调查税源和纳税人办理日常涉税事项获取信息，特别是从征收环节所掌握的涉税信息，运用一定手段和技术方法，对企业纳税申报情况的准确性、真实性和合法性进行分析、审核和综合评价，以便及时发现、处理和纠正纳税人异常申报问题以及纳税行为出现的错误。纳税评估工作科学运用综合经济指标，依托计算机网络，实现对企业纳税行为的全面分析和监控，把握税源管理的主动权，减少税源管理工作的盲目性，切实解决申报不实和异常申报的问题，努力缩小依法应缴潜在税款与纳税人申报的税款之间的差距。

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