12年治水之变
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:治水之变
- 发布时间:2010-08-13 10:55
随着特大洪峰向长江中下游推进，人们越来越多地将今年的南方洪水与1998年“世纪洪水”相提并论。
12年前的那场防洪抗洪，成为推动中国从传统水利向现代水利转变的重大契机，而1998年后中国所用的治水之道，将在今天遇到最为严峻的考验。
人力能否胜天
1998年抗洪，人们印象最为深刻的莫过于“严防死守”。在中国堤防标准与安全性无法令人满意的情况下，依靠人力优势死保堤防安全，最大限度地发挥河道、湖泊行洪与蓄水能力，以尽可能减少水淹面积，减少水灾损失。
减少分洪区域，河道、湖泊的水位必然上涨。因此，“死守”成为唯一的选择。选择“严防死守”的根本原因，还是水利设施的薄弱。
尽管1991年中国已经提出“要把水利作为国民经济的基础产业，放在重要战略地位”；1995年又建议“把水利列在国民经济基础设施建设的首位‘’。然而统计资料表明，1991年至1997年水利累计完成投资仅占全社会投资比例的1％，远低于能源的12.4％、交通的7.85％和邮电的4.2％。
长江治水的真正开始是在1954年的大洪水之后。当时在中央的指导下，地方在洞庭湖、荆江区域建起了很多防洪工程。
建国初期基本防洪工程建设采取“义务出工”的模式。老家在湖南的中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所总工程师黄金池清晰地记得，从50年代到70年代。每到冬天，大量劳力就被无偿地动员起来，用最原始的工具，挑土、修堤防、修水库。
这种模式效率不高，但场面激动人心。“当时，国家要修建一个水利工程，动员起来很简单，都是国家统一计划，而且基本是修建公益性的、纯粹用来防洪的水利工程，没有特别的经济效益。”黄金池说。
“包产到户”后，农民可以选择不出工，改缴水利摊派费用，由政府雇人“挑士”。到2002年后，水利摊派费彻底消失，国家包揽，全面负责堤防水利建设。
“国家对水利真正的大规模投入是在98抗洪后，连续几年发行国债，从国债拿了一大块，用于长江的堤防建设、水库的除险加固。短短几年的投入，超过了解放以后到1998年期间的全部防洪投入。所以，现在见到的很多重大防洪工程是1998年以后建设的。”黄金池说。
1998年到2002年，中央水利基建投资1786亿元，是1949至1997年累计投资的2.36倍。年度平均投资357亿元，是1991年至1997年平均投资强度的4.2倍。
1998年后国家的巨大投入，体现了大灾之后有大治的特点。
给洪水以出路
1998年的洪水，不仅令各级政府清醒地意识到防洪抗洪的严峻形势，也使人们开始从社会、经济、生态、环境等更广阔的视野上，广泛探讨洪水问题。
这一年开始，从黄金池这样具体负责防洪减灾工作的专业人员到社会各阶层，都感觉到延续数十年的治水模式与社会经济发展已不太适应。
“原来治水的思路是以修建大量工程为主，以为通过人的努力，就能把洪水防住。是一种‘控’的角度。但是1998洪水后，意识到洪水的问题是大自然的随机事件，不是单纯凭借人力就能直接去抗争的。我们需要系统的方法和全盘的考虑长江洪水灾害的治理。”黄金池回忆说。
比如，人们开始意识到“围湖造田”的行为存在问题。解放以后，为大力发展农业生产对长江水有调蓄作用的洞庭湖等湖泊，进行大片围垦造田。
这些围垦地完全依靠土堤、也就是圩垸保护。垸堤标准低，堤质差，平常还能勉强自保，一旦遇上1998年这样的特大洪水就是灭顶之灾。
国务院随后提出“封山植树、退耕还林，退田还湖、平垸行洪，以工代赈、移民建镇，加固干堤、疏浚河道”32字政策措施。国家投资100多亿元对湖南、湖北、江西、安徽四省的1200多个圩垸进行了平退。规划平退1405个圩垸，在2003年年底以前完成。
时任水利部部长的汪恕诚在2003年全国水利厅局长会议上指出，这是我国历史上自唐宋以来第一次从围湖造田、与水争地，自觉主动地转变为大规模的退田还湖。
但是，这种较好的治水方针因为疾风暴雨的推进速度，也遗留下一些问题。由于缺乏有足够资质的施工队伍与监理队伍、建管体制不顺、相关政策不配套等，部分堤段加固工程的质量与进度一度受到不利的影响。一些退田还湖的好垸由于阻力很大，从原定的“双退”又调整为“单退”。
所谓“双退”就是人和耕地都不能留在湖里；“单退”是指人撤出，田还留在湖里。
在某种程度上，这种速度隐藏了“大灾之后图大治”的惯有思维，一旦遭遇大洪灾，就快速采取一种治理措施或掀起一阵水利工程建设的高潮。随着国人对防洪安全保障需求的提升，社会更加渴望长效的治水方略。
2000年开始，国家陆续出台《防洪法》等多项法律法规。其中《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》作为《防洪法》的配套法规在2003年淮河大洪水中，为减少行蓄洪区运用阻力发挥了重要的作用。
变害为利
进入新世纪后，中国在治水思路上更加强调的是：从社会经济可持续发展的各种因素，综合考虑防洪战略，形成更加现代的治水思路。
2003年，国家防总与水利部明确提出，防洪在思路上，要从控制洪水向洪水管理转变。黄金池表示，这个听上去有点难懂的思路，主要体现在两大观念的变化上。
一是要从综合的角度去考虑洪水。它不仅是灾害，在一定条件下也可能变成资源。二是从风险的角度去考虑洪水的问题：洪水灾害是风险的概念，它只能降低或转移，不可能完全消除，人们要从降低风险的角度，来考虑一系列行为。
2002年开始，黄金池所在的中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所，对全国12座水库进行实验，研究“这些水库在防洪的同时，如何通过现代技术的运用，提高在洪水资源利用上的能力”。
现在这些水库按照季节规律把汛期分成好几段：每一段有不同的汛线水位，只要预报没有大洪水，就把水积蓄起来。汛期过后，可用的水资源丰富起来，这对于水资源短缺的北方尤其有效。2007年这一实验成果在全国另外12座水库推广开来。
在黄金池看来，在新时期的治水过程中，更加紧急的是“普通民众、管理部门以及指挥机构的综合应急能力”。任何级别的灾害发生的时候，都有应对的应急管理和非工程措施。“现在很多地方发生的人员死亡，实际上是对灾害认识不足，准备不足，造成的后果。”
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