上有政策 下有对策

　　——福建民间标会倒会事件分析

　　民间标会作为一种重要的内生金融制度，其存续的问题一直处于政策的模糊地带，包括司法认定在内，大部分国家出台的政策并未对民间标会作出准确的认定。但由于民间标会内生于民间的社会经济之中，使得其如野草一般，始终顽强地存续于东南沿海的民间社会土壤之中。为此，本文以福建民间标会倒会事件为例，说明地方政府“上有政策、下有对策”的实践经验，以及民间标会何去何从的金融制度安排。

　　“上有政策、下有对策”的分析框架

　　多年来，党中央和国务院始终高度关注“三农”工作。自2004年以来，连续12年的中央一号文件聚焦“三农”，金融支农政策不断出台。中央高层作为政策目标的提出者，在金融控制方面本就具备多元目标，按我们的总结，主要有经济发展、支持“三农”、金融安全这三重目标。多元目标，给“上有政策、下有对策”的基层实践，提供了腾挪空间。

　　在政策制定层面，对民间标会有弹性较大的法律规定。最高人民法院在2010年出台的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确划定了“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”行为和“非法吸收公众存款罪”、“变相吸收公众存款罪”、“集资诈骗罪”的认定标准，明确指出：“未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款”。标会的参与者，是属于公众，还是属于特定对象，在认定上存在着较大幅度的弹性空间。

　　在政策执行层面，地方政府为避免麻烦，愿意将其清晰地划定为禁止对象。如福建一些地方政府三令五申，明确指出“向社会公众即社会不特定对象吸收资金”的标会属于非法集资行为，组织和参加此类标会并不受法律的保护。即便如此，即便多次发生倒会事件，依然有很多新的标会被组建，生生不息地运行。这一方面说明民间标会的存在，是整个社会在现有体制和金融安排下，自然发展的必然产物，内生于乡土社会，与现有金融制度安排相互补；另一方面，也说明了即便最高人民法院出台了对民间标会的认定解释，在民间依然有大量的超过法律认可范围之外的集资行为以民间标会的形式存在。这是农村地区乃至城市正规金融安排的缺位所形成的必然结果。如果任由民间标会发展而不加管理，一旦民间标会发生倒会事件而失控，将造成难以估量的社会问题，甚至会造成严重的后果。因此对民间标会进行有效监控和监管是很有必要的，并且要及早介入。而作为地方政府，由于其本身就具备多元目标（发展地方经济、提高居民人均可支配收入、促进基本公共服务均等化、维护社会大局和谐稳定等），所以对于其而言，与维稳相比，发展或是规范非正规金融要次要许多。

　　政策制定者、政策执行者的多元目标冲突

　　就中央高层而言，满足民间融资需求，放宽金融市场准入，是一个大趋势，因此有意要进一步发展、利用并规范民间金融安排。但是，中央高层只是政策目标的提出者，作为政策制定者的部委和地方政府，对民间标会等非正规金融的存在又爱又恨。一方面，标会的存在，活跃了地方经济，是藏富于民、增加民间资金流动的重要方式；另一方面，标会规模有时过于庞大和难以监管，出了问题政府不得不兜底。本着“多一事不如少一事”的地方政府和相关部门运行逻辑，更愿意一禁了之。

　　具体的表现，可见最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，上文提及了集资与民间标会是否合法的认定标准。但是在监管层面，迄今为止的依据仅有1998年出台的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）和《国务院办公厅转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》，并且明确“非法金融机构、非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款以及非法集资”等行为应当由“中国人民银行”负责调查核实，“经初步认定后，应当及时提请公安机关依法立案侦察”；同时，对“禁止任何地区、部门和单位从事以还本付息或者以支付股息、红利等形式向出资人（单位和个人）进行的有偿集资活动在国务院对企业内部集资明确作出规定前，禁止企业进行内部有偿集资，更不得以企业内部集资为名，搞职工福利。”就调查情况看，福建民间标会的单体规模普遍较大，且大多都超出了“在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的”认定标准。

　　作为政策的执行者--地方政府、垂管部门、金融机构等，在具体的金融实践过程中，主要是遵循“法无授权不可为”的原则。在处理会案时，地方政府的政策依据主要是上文的三份文件。但如果严格地按照这三份文件的规定处理会案会存在较大难度，这是因为地方政府本身就存在多元目标，落实到金融实践方面，其多元目标就体现为：要放宽农村金融市场准入，促进民间金融（民间标会）阳光化，又想保障金融安全，保持金融控制。这些多元目标在某种意义上其本身就是自相矛盾的，不可能全部同时实现，作为政策的执行者--地方政府会权衡利弊，在这些多元目标中优先执行某一部分的目标或者是对其倾斜。

　　标会在闽东地区的社会土壤

　　日前集中对闽东地区的民间标会情况进行了上百份的问卷调查，从调查情况看，标会存在极为普遍，民众参与度很高，有74.76%的调查对象参加过民间标会，大多数参加民间标会的人所参与标会的规模主要集中在40～50人，会期主要在40～70个月范围内，会期最长的达106个月，会期最短的仅10个月。在会金方面，起会时每股会金（底金）在0～999元的占48.19%，会金在1000～1999元的占36.14%，会金在2000元及以上的占15.66%，最高的会每股会金为7500元，最低的会每股会金为100元。在得会后会金的使用方面，用于投资性支出的约占45%，用于消费性支出的约占55%。

　　传统的标会，在闽东只是一种熟人间的资金互助，由一个发起人（会首）集中召集若干人（会脚），须为亲友或是同事，每个月交一定数量的钱给其中某个会脚使用，通过投标的形式决定会金使用归属，每一名参会的会脚有且只能有一次使用会金的机会。笔者通过调查随机选择了一张基本符合最高人民法院司法解释的且已结会的标会会单，经初步调查，该会单中的会首与会脚均为同单位或同系统的同事，通过对所得会单的利率进行计算，将计算出的会单利率同所调查的其他几种融资方式的利率进行比对（详见表1）。可见只要是“合法”的民间标会，其平均融资利率是各类融资方式中利率最低、手续最简便的一种融资方式。

　　随着市场观念的深入，人们需要用钱的地方开始增多，于是人们发现了标会的盈利性这一功能。因此，在一次次运作标会的过程中，会脚们开始逐步提高竞标的金额，导致了标会的互助功能逐步弱化，而标会的盈利功能被逐步凸显。同时，为了进一步加快财富的积累，人们开始提高标会的底金、增加同时参与标会的场次（即会套会，指一名会首或会脚在同一时间段同时参与多场标会），并衍生出了“以会养会”、“标小留大”、“买会”等多种参与标会的技巧，以期将自己的所得利益最大化。

　　然而无论民间金融的根基有多深厚，无论标会自身有多少“金融创新”，资本收益（以盈利为目的的标会）的根源，总归要取决于实体经济的良性运转。一旦这些高收益率的资本严重透支了实体经济的利润，大面积倒会事件就会发生。

　　倒会事件及地方政府的处置

　　在此以福建闽东某市于2011年发生的倒会事件为例，通过“上有政策、下有对策”的分析框架，分析地方政府在现有政策体制下如何处理倒会事件。

　　倒会事件发生在一个名为“店投镇”的乡镇。由于该镇是农业重镇，因此群众建立标会的初衷是农闲时将闲余资金投入标会，农忙用钱时标得会金，将所得会金用于发展茶叶、蔬菜和海上养殖等生产经营活动。但是随着标会社会参与面的逐步扩大，参与标会的人员结构也日趋复杂，人们只需通过口口相传或经亲戚朋友介绍即可随意加入一场标会，大大突破了“标会是建立在熟人社会基础之上”的认定标准，由于失去了共同的信任基础，使得这些人员结构复杂的标会运行风险增加、利率严重偏高。从几件倒会的案例情况看，其区别于“合法”的民间标会主要在于：会员结构复杂，不再局限于熟人，会首甚至叫不出部分会脚的名字；会员职业多样化，会首多为无职业的家庭妇女，不少会脚也没有稳定的职业、甚至为无业人员；标会的利率偏高，大多年化利率超过20%，高的甚至达到36%。再加上标会会金用途的异化，一些会首或者得会的会脚，将所得会金用于“六合彩”赌博、放高利贷等，导致血本无归。

　　据当地有关部门调查，该镇民间集资标会共涉及会首120人，参加会众6000多人，涉及金额2亿多元。而该市清会办（整治清理店投镇民间标会工作领导小组办公室）已登记会单1124单，涉及金额8468.33万元。未发现涉及银行业和金融机构贷款资金。

　　自2011年6月起，在店投镇就已经有小部分会脚开始拒绝支付会金（资金困难和恶意违约均有），虽然标会会首代为支付了他们应付部分的每期会金，使得这些标会得以维持，但多米诺骨牌效应已经开始显现。2011年8月，2名涉会资金达到亿元以上的女会首，将会金用于“六合彩”赌博，导致血本无归，无法继续支付会金，使得大量群众在8月15日的“标会日”集中“挤兑”，标出高息将参与的会标走（极端的标金达到2毛，即月利息20%），以求落袋为安。但这反而使大量的会员不愿意支付本期的会金，致使在店投镇出现了大面积的倒会。

　　有群众评价店投镇的标会为一种“变相的圈钱游戏”，即参与者可以同时参与多场标会，在手头没有资金能够运转时，就出高息标得一场会，“以会养会”。通过这样一种形式，可以产生“杠杆”效应，用少量的本金，撬动更大的资金，获取更高的利息。但金融收益毕竟还是来自实体经济，资金空转的增值泡沫，终有一天会破灭。何况一些会首出手大方，一掷千金，甚至有一会首一次性购置了11套住宅，还出现过会首投入2000万元压“香港六合彩”，血本无归后无力维持标会的倒会事件。

　　这一轮倒会事件，造成了极为恶劣的社会影响。倒会不仅带来了巨大的社会经济损失，还引发了亲戚反目成仇、债务纠纷引发暴力冲突等诸多社会问题。店投镇政府在2个月内，多次被当地群众围堵，要求其拿出一个妥善的解决方案。好在地方政府及时成立了“清会办”，通过控制主要会首、分批处置、制定统一清偿标准、确定恰当的司法渠道解决方案等方式，逐步化解了这场标会倒会危机。

　　该市政府的处理措施，主要有以下3种。

　　一是成立政府清会机构。一方面，引导会首自清自理。在倒会初期，镇政府即引导众会首成立了“民间标会自理自助首事会”，作为自清自理的自治组织，该会由58名比较有影响力的会首组成，并按地域划分若干片区小组，负责召集片区会首及会员会议。同时，由镇政府牵头先行向众会首阐明非法标会的危害及性质，并告知地方政府主要以教育、引导、协调、预防为主，对个别携款潜逃、非法占用他人财产的，将予以严厉打击；还召开会首和部分会脚大会，传达市委市政府和乡镇党委政府对整顿民间标会的态度和措施，并由市公安局经侦大队和市法院派人负责对与会人员解释民间标会所涉的法律知识。

　　另一方面，成立政府“清会办”。市政府为了最大程度减少群众的经济损失、维护安定稳定，随即成立了市、镇整顿民间集资标会工作领导小组，大量抽到市直部门和其他乡镇的工作人员到店投镇协助清会工作，并发动村（居）和镇包村干部，分三个登记片区、十个登记处分别对会首开展全面登记，详细记录每一单标会的发起时间、参会人数、标会金额、会首资产等。

　　二是制定统一的清偿标准。统一清偿标准是整个清会工作的核心问题，也是最受人关注的。这涉及到在清会过程中整体工作的平衡，也有利于该地区的安定稳定。通过大量的征求意见和调研，店投镇清会办最终采用的方案为：利息按照会单上利息的平均值进行计算，平分给所有会员。

　　三是确定恰当的司法解决方案。由于当地的大部分标会均超出了法律认定的合法标会的范畴，因此大多标会不受法律保护，很难以民事诉讼的方式解决。为体现公平，保存地方经济的发展后劲，市法院从清会伊始，就慎接标会倒会案件和涉会人员案件（如借贷案件等）。

　　作为被欠款人（主要是指会脚），他们的诉求只想拿回投入的会金，而不是希望司法机关将会首一关了之，投入的会金却血本无归。按照现行的法律，对会案的判罚主要是以非法集资等罪名查处会首或恶意逃会的会脚，一旦法院立案并判决执行，会首所筹集的会金很有可能被视为非法所得遭没收，这样的结果会让会首会脚两败俱伤。因此，被欠款人多是希望法院立案介入，对会首形成威慑，同时又能够给欠款的会首调解或取保候审的机会，让会首们尽可能多地赔偿被欠款人的损失。

　　针对这一心理，市司法部门在处理案件的时候采取的是“区别对待、宽严相济”的工作方针。经过追查取证，逐渐有部分会首进入司法程序，大多被以非法集资或诈骗罪予以起诉。其起诉的界定标准就在于经公安、检察院等司法部门认定被起诉对象是否具备还款意愿和能力，如个人拥有固定资产且愿意主动还款的，则从轻处罚；如无资产且欠巨额债务的，则认定为借钱不还，以诈骗罪论处。

　　另外，针对透标会脚（在起会后头几轮就将钱标走，并拒绝再继续加会的会脚），检察机关将以非法侵占他人财产进行起诉。但由于会案涉及面过广、金额巨大，很难搜集到直接有效的证据，公安机关只能加强监管，一旦发现线索则顺藤摸瓜，从严从快处理。

　　对倒会会案处理情况的评价

　　根据1998年国务院令和2010年最高人民法院的认定，在亲友或者单位内部对特定对象吸收资金的，不属非法吸收或者变相吸收公众存款范畴，对于超过这一范畴的标会会案，则应由中国人民银行或银监局的地方分支机构进行监管、调查、核实后，及时提请公安机关依法立案侦查。然而，经调查显示，与会首是亲戚或同事关系的标会，占比均不超过50%，也就是说大部分的民间标会均可认定为非法吸收或者变相吸收公众存款，甚至是集资诈骗。与此同时，中国人民银行和银监局的地方分支机构由于人员不足（如：被调查的市银监分局仅有5名工作人员）、缺乏行政强制手段等原因，导致其对民间标会的监管缺位。据了解，整个闽东地区金融监管部门真正向公安部门转交的案件数量为“0”。这虽然加大了地方政府的执行成本，但更能取得其更加关心的维稳结果。于是，在当地发生倒会事件时，侦办民间标会案件主要依靠地方政府成立的“清会办”和公检法部门，公安部门在处理民间标会会案中，承担了大量的工作量和巨大的压力，仅被调研地区公安局经侦大队同时在侦办的民间标会会案就超过200件，城区的一个派出所也超过60件；同时，由于地方金融监管部门协助力量较弱，又导致了政法部门在相关案件的侦办过程中，办案的专业性受到不少影响，办案效率并不算高。由此可以看出，由于金融当局的地方分支机构面对执行难题而“拒不执行”上级的“清晰”政策，使得市政府为了能够及时有效地处理会案，需要通过对上级多个“清晰”政策的“模糊化”处理，以达到“变通执行”的结果。付出必有回报，地方政府借此完成了其优先执行的目标--维护地方安定稳定、保持经济发展后劲。

　　该地政府在处理民间标会会案的过程中，也并未严格地按照《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中对合法标会的认定标准，对所有会案“一刀切”，将超过规定范畴的民间标会严格“法办”；而是本着维稳为先、化解矛盾、保存民间生产发展后劲的理念，在优先保障会案中的弱势群体（被倒会的会脚）利益的基本前提下，适度放宽了执法标准，即：对认错态度较好、能够主动配合案件侦办，通过变卖财产等方式主动挽回损失、偿还会脚欠款，并取得会脚的一致理解的会首，予以从轻处罚；对利用标会从事不法活动造成损失又无法挽回的会首，从严从快处理，以震慑他人；对恶意透标、卷款潜逃、浑水摸鱼的会脚，造成严重后果的，从严从快处理。

　　从地方政府治理的角度而言，这种适度放宽的判决尺度，在很大程度上有效维护了标会会案中被欠款群体的利益，让被欠款人能够在尽可能短的时间内挽回损失，有效缩小会案的不良影响范围和人数，进而有效维护了地方的安定稳定。

　　总而言之，从闽东地区倒会事件的处理情况看，“上有政策、下有对策”的选择性执行，起到了缓和“政治-行政”冲突和“政治-经济”冲突的作用。地方金融监管部门对上级的“清晰”政策“拒不执行”，地方政府为了完成“维护安定稳定”和“尽快恢复地方经济生产秩序”等优先目标，将处理民间标会会案的工作自行接管（成立“清会办”）、强压给公检法部门进行侦办，从而将清晰政策模糊化，为“变通执行”创造空间，最终达到“保障社会弱势群体的基本利益、维护社会大局和谐稳定”的效果。

　　地方政府治理经验值得吸取

　　标会是一种重要的农村内生金融制度。从标会在闽东地区的发展历史可知，无论经历过多少次的打击，经历过怎样的制度变迁，标会都会生生不息地存续，并成为民间重要的理财和融资方式。地方政府在处理标会会案时为了优先执行的目标--维稳、保持经济发展后劲等，所采取的灵活解读（将清晰政策模糊化）和运用上级政策（变通执行），达到了较为良好的社会效果，在某种程度上也契合了标会这一内生金融制度的特点。所以，要发挥好、利用好标会等内生金融制度安排，在政策制定层面要多向基层政府的实践取经，根据实践中的处置方式及时调整政策，才能更加有效的发挥好内生金融制度安排的组织制度优势。

　　（本文研究得到国家自然科学基金（71073163）支持）

　　周伟峰 周立

　　（作者单位：福建省宁德市人民政府办公室、中国人民大学农业与农村发展学院）