林业资源型城市转型的金融支持

　　——以大兴安岭林区为例

　　实施天然林资源保护工程（以下简称为“天保工程”）是国家保护、培育和发展森林资源，改善生态环境，保障国民经济和社会可持续发展的重要举措。大兴安岭林业集团公司自1998年启动“天保工程”试点以来，工程区内12526.82万亩的森林资源得到有效保护，累计调减木材产量2029.68万立方米，减少森林资源消耗约3100万立方米，森林资源面积和森林覆被率逐年实现了“双增长”。但与此同时，由于林区经济社会转型和生态保护建设陆续全面启动，全区经济社会发展开始呈现出新的阶段性特征和趋势性变化，特别是在生态建设任务艰巨、停伐影响持续加深的背景下，产业转型过程中的资金缺口不断扩大，如何解决好融资问题已成为有力推动国有林区转型的关键因素。

　　资金来源概况

　　国家财政补助资金是最主要资金来源，17年累计到位约174亿元。大兴安岭林区“天保工程”一期分为试点阶段（1998～1999年）和实施阶段（2000～2010年），截至2010年年末“天保工程”一期结束，国家累计投入大兴安岭林业集团公司“天保工程”资金98.19亿元，其中基本建设资金6.16亿元，国家财政专项补助资金92.03亿元。“天保工程”二期（2011～2020年）资金的投入包括森林资源管护费、社会保险补助、政策性社会性支出补助和后备资源培育补助四项，预计总投入为198.02亿元，其中：中央财政投入175.03亿元，中央预算内基本建设投资23亿元。据《大兴安岭年鉴》数据，2011～2014年，共到位“天保工程”二期资金82.40亿元。

　　银行贷款余额逾百亿元，金融信贷支持作用日益凸显。“天保工程”实施以来，全区金融组织体系不断完善。截至2014年年末，较转型之初新进驻1家银行，农村商业银行成功改制，同时新设1家政策性担保公司和3家小额贷款公司，弥补了林区融资性担保行业和小额贷款行业的空白。区域内贷款方面，截至2014年年末，全区银行业金融机构各项贷款余额83.31亿元，较1997年末增加54.17亿元，增长185.9%。尤其是近三年各项贷款年均增速为29.66%，高于全省增速12.4个百分点，扭转了长期以来信贷投放增速大幅低于全省水平的情形。区域外贷款方面，充分利用好国家开发银行贷款，重点惠及城市建设投资领域，截至2013年末，累计从国家开发银行融资15.5亿元，占城市建设融资总额的51.5%。另外，“天保工程”一期期间对森工企业因木材产量调减而无力偿还的银行债务通过停息挂帐、清理核实、呆坏账冲销等方式累计减免金融机构债务20.64亿元，其中林业企业减免债务达18.13亿元，卸掉了森工企业的大部分债务负担。

　　资本市场融资逐渐兴起，正在成为新型资金来源。自2012年以来，大兴安岭地区国有、民营企业分别在债券发行和上市融资方面实现了零的突破。一是林业企业首次面向全国发行企业债券。2012年10月23日，大兴安岭林业集团公司正式发行13亿元企业债券，主要用于全区棚户区改造项目匹配资金和改善居民居住环境。二是少数民营企业实现上市（挂牌）融资。截至目前，全区已上市挂牌企业2家，其中呼玛河酒业有限公司挂牌上海股权托管交易中心Q版（中小企业股权报价系统），大兴安岭林格贝寒带生物科技股份有限公司挂牌新三板。未来两年内，拟上市绿色食品企业2家。

　　产业结构调整情况

　　2000年“天保工程”正式实施以来，第一产业仍占主导地位；第二产业占比始终较低，基本分布于14%～23%区间之内，且呈现明显震荡下行趋势；第三产业占比提升有限，且后期出现明显快速下降态势。

　　按照规划阶段来看，“十五”时期全区第三产业发展最为迅速，其中2005年第三产业占地区生产总值比重达到47.2%，为历年来最高；“十一五”时期，林产工业和矿产开发业发展态势良好，林区经济转型步入“天保工程”实施以来最顺畅阶段。2010年三次产业结构比例由2005年的38.5﹕14.3﹕37.1调整到40.1﹕22.8﹕37.1，第二产业占地区生产总值比重上升8.5个百分点；受外部宏观经济环境低迷、内部经济质量和效益不高的影响，“十二五”中后期产业转型调整步伐异常艰难。特别是2014年，全区经济下行压力持续加大，经济发展进入近年最困难时期，地区生产总值同比回落6.6个百分点，增速为10年来最低，财政收入7年来首次负增长，三次产业结构比例为49﹕17.3﹕33.7，第一产业占地区生产总值比重逐步提高，第二产业占地区生产总值比重震荡下降，第三产业占地区生产总值比重逐步下降。随着棚改等基建工程减少、煤炭市场持续低迷、木材行业全面萎缩，预计全区未来经济增速可能将长期在中低位徘徊。

　　金融支持存在的主要问题

　　信贷资金配置潜力尚未充分发挥。一是总量少，信贷资金大量闲置。“天保工程”实施以来，尤其是免除森工企业大量债务后，鉴于森工企业政策性风险和经营性风险增大等因素考虑，全区各商业银行对森工企业均执行了“余额锁定、逐步退出”的谨慎信贷政策，直接对信贷资金的配置利用产生了显著影响。2005～2009年间，全区存贷比维持在14%～21%区间，贷款对地区生产总值的贡献率由1997年的82.2%降至历史最低水平32.1%。2010年开始，在积极财政政策的引导下，全区存贷比缓慢上升，至2014年末，全区存贷比达到29.89%，贷款对地区生产总值的贡献率达到54.1%，均为历史最好水平，但仍大幅低于全省总体水平；二是新增贷款倾斜于大项目、规模以上工业企业等，中小微企业群体出现“资金饥渴”，信贷资金配给呈现“马太效应”，日益成为金融支持林区经济结构调整和转型的短板。

　　融资结构过度依赖间接融资方式。受企业经济效益和质量大幅下滑、林区机制体制改革滞后等因素影响，大兴安岭地区融资体系绝大部分仍以银行贷款方式为主，间接融资在融资格局中占据绝对优势。2012年以来，虽然国有、民营企业在资本市场融资均实现了从无到有，但相比吉林森工、伊春等国有林区，直接融资起步晚、额度小特点显著，资本市场锁定目标主要局限于 “新三板”和上海股权托管交易中心等区域性股权交易市场。从实践情况看，绿色食品企业上市融资的需求和成功率相对较高。融资渠道过于单一，即无法缓解企业融资难问题，也加重了林区企业的融资成本，近年来全区企业的贷款利率大都是在基准利率基础上上浮40%～70%，融资成本高企，严重影响了企业的可持续发展。

　　金融支持“碎片化”现象较为严重。一是缺乏整体性、系统化、协调性的金融总体规划。全区各金融机构在支持林区经济转型方面的主要导向是人民银行大兴安岭地区中心支行出台的指导意见，软约束的特点明显，也天然缺乏系统协调性，金融支持最大合力尚未形成；二是非银行类金融机构如证券、保险等金融服务广度和深度不够。例如农业保险，全区种植业投保面积基本保持在100万亩左右，投保率历年最好水平仅为30%；三是担保公司、评估公司等中介机构发展滞后。目前全区仅有1家政策性担保机构，注册资本仅为1.16亿元，规模偏小，辐射功能低，财政资金的增信和杠杆作用尚未充分发挥，不利于释放林区实体经济和关键领域的融资担保需求。

　　相关配套政策和制度体系有待健全。一是金融创新受既有信贷审批制度约束。国有大型商业银行仍沿用或套用既有信贷产品和服务方式，基层机构信贷投放权限低，难以根据属地实际需求开展金融产品创新。如针对林下资源承包经营，商业银行虽推出了“林下资源承包经营”贷款，但适用的仍是下岗失业小额担保贷款或再就业贷款，额度小，期限短，与林业发展特点不匹配。二是地方政府政策激励不够，难以有效激发金融支持地方经济发展的潜能。如受林区财政约束，涉农贷款增量政策、鼓励县域法人金融机构将新增贷款一定比例用于当地贷款等政策实行几年来，地方政府并未出台财税政策等激励措施，风险补偿机制不健全进一步影响金融供需对接。三是融资服务平台建设滞后。域内要素市场建设滞后，农村物权流转平台缺位，极大限制了动产、商标权、专利权等抵质押融资业务和农村土地承包经营权业务的开展。

　　对策及建议

　　完善多元化金融服务体系，增加金融供给总量。一是整合现有存量资源，增进大型银行服务功能。特别要注意充分利用好地方农业发展银行和国家开发银行等政策性金融对国有林区项目建设、产业调整的长期的资金支持。二是丰富新型机构类型，发展壮大地方金融机构。放宽市场准入，推动村镇银行、农村商业银行等地方性金融机构和社区银行、小额贷款公司等新型机构的发展。三是创新社会资本服务资源型城市转型的形式与内涵。推动投资公司、租赁公司、资产评估公司等新型机构进驻国有林区，鼓励民间资本引入或设立民营融资担保机构，扩大民间资本在林业资源型城市转型中的作用。

　　建立多元化融资体系，改善融资结构。一是继续发挥财政资金杠杆作用。对上要继续争取国家对“天保工程”区的转移支付力度，提高补助标准，对内要加快国有林区融资担保体系建设，补充现有政策性担保机构的担保基金规模，充分发挥其引导作用和杠杆效应，激发金融投入的潜能。二是坚持间接融资与直接融资并重。在大力推动间接融资市场建设的同时，依据不同层次、不同性质、不同规模的融资需求，加大直接融资力度，初期要引导林区企业根据自身发展水平和定位重点选择创业板、中小企业板、新三板等市场上市融资，引导符合条件的企业运用中期票据、中小企业集合债券等融资工具进行直接融资，待时机成熟时，引导优势企业积极参与全国性、国际性直接融资市场，显著提升直接融资的比重。

　　健全金融支持配套体系，优化金融支持环境。一是结合大小兴安岭生态保护与经济转型实际需求，联合伊春、黑河及呼伦贝尔等地，以金融支持生态主体功能区建设为核心，制定形成林业生态主体功能区金融综合改革试点总体方案，加大向上政策争取力度，力争获得批复并启动建立大小兴安岭金融综合改革试验区。二是进一步跟进金融支持配套体系，如加快评估、担保、风险补偿、税收减免等制度建设，为促进融资便利化、形成资金“洼地”提供条件。三是借鉴国内外林区改革经验，积极探索推动林业资产证券化、绿色金融、碳金融的发展，促进生态优势向经济效益转换。

　　构建金融创新协调机制，提升金融支持质量。大兴安岭地区金融机构金融产品创新能力偏弱，一方面与金融机构自身研究能力较弱密切相关，另一方面也与金融机构不熟悉企业关键信息、企业不掌握金融领域关键政策有关，缺乏金融产品创新的支点。因此，基于全区银、政、企之间信息不对称现状，急需构建一个涵盖政府有关部门、金融机构和企业等机构的金融产品创新协调机制，督促和拉动金融产品的引导性创新。同时，应在具体金融产品和服务模式方面研究和分析操作环节，注重结合国有林区经济发展和改革实际需要，适当扩大授信额度，延长贷款期限，积极形成差别化的金融服务模式，增强金融支持的精准度，提升金融支持的内涵质量。

　　高鑫

　　（作者系中国人民银行大兴安岭地区中心支行行长）