让边民安得下守得住能致富

　　为总结和推广新疆自治区阿克陶县边境扶贫经验，找到边境一线乡村发展的难点和症结，明确下一步边境扶贫工作重点，2015年5月10日-11日，自治区扶贫办调研组赴克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县对边境扶贫工作进行了专题调研。

　　阿克陶县位于新疆维吾尔自治区西南部，帕米尔高原东部，塔里木盆地西部边缘，西部、西南部分别与吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，国境线长380余公里。面积2.53万平方公里，县辖15个乡镇场，119个村委会、556个村民小组，2014年末，总人口20.6万人，其中农业人口占90%。境内有维吾尔族、柯尔克孜族、塔吉克族、汉族等多个民族，少数民族人口占93.9%，其中维吾尔族人口占90.5%，是一个以维吾尔族为主的多民族聚居区。2014年全县生产总值24.69亿元，同比增长13.6%；固定资产投资达到38.2亿元，同比增长27.3%；公共财政预算收入达到2.62亿元，同比增长13.8%；社会消费品零售总额达到3.75亿元，同比增长24.4%；农牧民人均纯收入达到4264元，同比增长21%；城镇居民人均可支配收入达2万元，同比增长13.3%。

　　“四位一体”整合资金

　　边境扶贫是强边防之策、壮国威之举、富边民之道。新疆边境扶贫试点工作开展以来，阿克陶县紧紧围绕自治区社会稳定和长治久安大局，按照“立足民生、发展产业、安边兴县、以边带城”边境扶贫思路，巩固深化“一线守边、二线固边、三线服务”的边境扶贫工作方针，走出了一条独具边境特色的城乡一体化发展新路。边境扶贫作为县域全盘工作的落脚点和扶贫开发工作的突破口，从增加贫困人口收入、改善农牧民生产生活条件入手，实现边民安得下、守得住、能致富的目标。

　　放大边境扶贫效益，解决资金不足的问题。五年来，在边境资金5000万元的引领和驱动下，全县整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫资金共196090万元，其中财政专项扶贫资金38729万元，占总投入的19.8%；行业部门投入78307万元，占总投入的40%；社会扶贫资金23736万元，占总投入的12.1%；对口援疆资金55318万元，占总投入的28.2%。边境扶贫资金放大系数为7.7，资金放大效益明显。

　　加强基础设施建设，解决安得下的问题。结合自治区“两居”工程，以守边户、抵边户为重点，从改善民居入手，建设高标准住房8153套，其中定居兴牧房1400套，户均面积80平方米；安居富民房3686套，户均面积81平方米；保障性住房1242套，户均面积50平方米。边境一线完成低压线路改造110千米，新建太阳能电站1座，为628户边民配发户用型太阳能，电网覆盖率达75%；新建及改造乡村道路400公里，牧道桥4座，9个行政村实现通公路，近万人、数十万头牲畜的安全饮水问题得到解决，70%以上的守边户用上了安全饮用水。

　　提升公共服务水平，解决守得住的问题。新建及改扩建边境2个乡寄宿制学校、幼儿园、卫生院以及9个边境村级卫生室和文化室；每年建立50万元大病医疗统筹补助基金，提高大病附加医疗补偿额度，为守边户每人补贴15元。建立关爱女孩、关爱老人、贫困生救助、残疾人保障和双语教学奖励基金，提高守边户子女寄宿制学生生活补贴130元，守边户子女全部在县城接受教育。对458户常年守边户，以每人310元标准发放生活补贴。

　　转变发展方式，解决能致富的问题。大力推进农牧业现代化，建成设施农业（大棚）3723座，实现传统畜牧业向现代畜牧业转变。打造帕米尔高原风光旅游区，促进服务业和劳务产业发展，为边民就地就近转移就业增收提供了平台。2015年预计边民人均纯收入可达4995元，比2010年增加3253元，增长187%；比全县人均纯收入高出56元，增幅高于全县水平；边境一线共有634户2835人实现了脱贫，边民年平均牧业收入增加500多元。

　　边境扶贫的探索实践

　　以阿克陶县木吉乡为例，总结实施边境扶贫在改善边民生产生活条件及乡村面貌等方面的具体做法。木吉乡有“四个之最”，全县自然条件最差、全县海拔最高、祖国最西端、全县边境线最长，地处阿克陶县城西南部，距县城280公里，平均海拔在4000米左右，西南部和北部分别与塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦接壤。下辖4个行政村和1个牧场，边境线长约300公里，有9个通外大山口，33个通外小山口，全乡共1089户4216人。2014年末全乡经济生产总值达到3001.28万元，较上年增加188.21万；畜牧业产值2105.81万元，同比去年增加4.25万元；农牧民人均纯收入达到4296元，增长760元。

　　立足边境一线民居建设和产业发展。边境一线村肩负守边戍边任务，守边需要住房，戍边需要产业，木吉乡党委、政府坚持民居建设和产业发展齐头并进，“十二五”期间，自治区投入财政边境扶贫试点资金2433万元，实施边境扶贫项目55个，以发展民居和产业为重点，为4个边境村建设边民安居房479户，暖圈479座。投入770万元改良草场5万亩、购买牲畜0.5万头（只）。投入20万元购买高原红嘴雁1万只，支持50户贫困农牧民发展庭院经济养殖业。五年来，4个村牲畜出栏共10万头（只），农牧民人均收入由2011年1612元增加到2014年4296元，同比增加2684元、增幅166%，人均收入增幅高出全县平均水平3个百分点，真正将扶贫开发资金项目用到贫困程度最深、生产生活条件最差、农牧民最需要的地方。

　　整合资金加强基础设施建设。在边境资金的带动下，木吉乡整合行业部门资金、对口援疆资金共1.7亿元，用于改善基础设施、完善基层组织建设，提高公共服务能力。投入200万元开展村容村貌整治、道路硬化、亮化工程、文化广场建设；投入1000万元解决人畜饮水问题，通自来水的村实现全覆盖；修建道路80公里、维修牧道70公里；投入9000万元实现了木吉乡通路、通电话、通广播电视、通邮，村级办公议事场所、卫生室、文化室、双语学前教育均实现全覆盖。

　　物资供应站搭建边境一线后勤保障基地。木吉乡属边境一线乡，冬季饲草料供应严重不足，大多数牲畜只能在雪地里刨草吃，牲畜因饥饿死亡事件常常发生，且大雪封山致使农牧民缺少粮、菜、煤等基本生活资料，严重影响了当地牧民生产生活和致富增收。2012年投入财政边境扶贫试点资金120万元，在木吉村建成木吉乡惠民物资供应站，建设规模为950平方米，其中全封闭面积250平方米、场地700平方米。项目可覆盖木吉、琼壤和布拉克3个村，辐射680户2860人，其中贫困户401户1680人。项目投入使用后，极大缓解了该乡的物资匮乏现状，降低了物资供应成本，解决了农牧民群众冬季物资紧缺和饲草料供应不足的问题，保障了3个贫困村农牧民和牲畜安全越冬渡春。实践证明，物资供应站发挥了冬季抗灾保畜的重要作用，为边境一线边民从事生产生活和守边戍边提供了坚强的后勤保障。

　　军警民联防联控机制构筑边境安全屏障。边境一线是自治区反分裂、反渗透、反恐怖的前沿阵地，巩固边防、维护稳定的形势非常严峻。木吉乡边境线长达300公里，守边护边任务较重，为加强一线乡村守边护边阵地和队伍建设，国家投入1000万元建成木吉乡干部公寓及4个村委会和警务室。选拔优秀警官兼任村官，配备5名专职联防队员，15名兼职联防队员，发挥人熟、地熟、情熟的优势，协助村两委维护驻地社会治安。公安边防武警聘用458名护边员，每月发放务工补贴310元，担负边境巡逻任务，从乡到村到边境线哨卡，军、警、民有机结合，网格化管理，形成了军警民联防联控机制，为维护边境一线社会稳定打下坚实基础。

　　困难问题和原因分析

　　边民安居点缺少饲草饲料基地。因季节性缺水严重，饲草饲料基地建设需长期持续投入才能发挥效益，饲草料基地建设远落后于边民安居工程，影响边民定居后的致富增收。县域牧民家中的大部分牲畜需在冬牧场放牧越冬，仍然是靠天养畜常年游牧状况。随着牧区人口增长和牲畜数量增加，牲畜严重超载，草场产草量下降，草畜矛盾日益突出，缺少饲草料地成了边民定居兴牧面临的最大问题。

　　边民安居点产业发展滞后。边境一线受生产资料，特别是水土资源分布的影响，牧业基础设施薄弱，游牧业生产水平低，经济效益低，严重制约了产业化发展，牧民难以得到畜牧业发展带来的更多附加值收益，同时还得承受市场和自然的双重压力，牧民收入增长缓慢，牲畜集中出栏和出栏的不均衡性严重制约了畜产品加工业的发展。

　　边境线长，护边任务重，护边员补助低。阿克陶县边境线长达380余公里，有2687位16岁以上的牧民在边境线上护边。护边员每年1-9月在边境线巡逻，崎岖路较多，均以步行为主，夏天可以骑摩托车巡逻；冬季下雪只能在过膝高的雪地里步行，通过看雪印判断是否有越界者，每次巡逻所需费用约400元。以木吉乡布拉克穆湖方向边境线为例，穆湖老营房先是骑摩托，再骑马，最后步行，巡逻一次需2~3天，摩托车排量125，每公里油耗0.5元，光机械损耗就是100元，饮食以馕、肉、酸奶子为主，需花费300元，巡逻一次共需400元，每月发放的护边员补贴还不够在边境线巡逻一次。

　　物资运输成本较高。阿克陶县边境乡（镇）平均距离县城200公里，物资运输交通成本高。例如运砖，山下一块砖按照县统一指导价每块0.2元，拉到布伦口乡价格在每块0.6元以上，拉到木吉乡每块1.2元以上。布伦口乡运草的费用同运输费基本相同，木吉乡运输费用更高。

　　推进边境扶贫的对策建议

　　规划先行，有序推进定居兴牧工程建设。由于边境一线自然条件较差、生产方式单一、自然灾害频繁等原因，牧民们收入不高。解决这些问题的根本措施就是推进标准化的边民安居工程建设，完善通水、通路、通电，建卫生室、商店、技术服务站等配套设施。在建设标准上，既要符合社会主义新农村、新牧区建设的要求，又要做到适当集中、村容整洁，便于公共设施配套和管理，以节约成本、方便实用为原则，防止出现“卖光牛羊为住房”，因定居而致贫的现象发生。

　　加快饲草饲料基地建设。受传统游牧生活方式的制约，牧民保护天然草场的意识薄弱，调整季节草场的能力有限，因此无法保证冬季的饲草料，随着天然草场载畜量日益增加，草场加剧退化、草畜矛盾日益突出。为进一步改善牧民的生产生活条件，确保定居牧民能“安得下、守得住、能致富”，从根本上解决牧民冬窝子、夏牧场风餐露宿和抗灾能力差的现状，建议加大对阿克陶县定居兴牧的投入和饲草料基地的开发。

　　出台边民定居兴牧扶持政策。为确保边民定居兴牧工程顺利推进，应将定居工作的着力点放在解决定居区的水、电、路以及生产资料和后续产业发展的问题上，依据牧民自身经济实力，适当扩大定居村规模，扩大集中定居规模的新村。

　　给予退牧还草更多资金支持。进一步增加退牧还草工程的科技支撑费和后期设施管护费，解决项目建设的管理和维护问题。将退牧还草工程建设与定居兴牧和人工草地开发结合起来，在工程建设内容中增加和扩大人工饲草料基地建设内容，切实改善草原生态环境。适当提高对退牧户的粮补标准，进一步增强农牧民群众参与和支持退牧还草项目建设的积极性和主动性。

　　提高护边员补助标准。阿克陶县边境线长、护边任务重、护边员补助偏低，当前护边员的月工资还不够在边境线巡逻一次的费用。建议提高全县护边员补助标准。

　　加强物资供应站建设力度。目前，阿克陶县2个边境乡仅木吉乡建设了物资供应站，但地面硬化、围墙以及厕所等配套建设尚未完善，货运能力不足，物资供应成本偏高；布伦口乡也亟需建设物资供应站，解决边民生产生活资料供给和抗灾保畜问题。

　　调研组成员：

　　新疆维吾尔自治区扶贫办党组成员、副主任 库热西·哈吾力

　　新疆维吾尔自治区扶贫办统计督查处副处长 阿曼古丽·阿地力

　　新疆维吾尔自治区扶贫办统计督查处干部 徐杰

　　新疆维吾尔自治区扶贫办专题调研组