中小城市和小城镇发展进入黄金时期

　　旧的发展模式难以为继，新的模式和动力何在

　　2016年是“十三五”开局之年，推进新型城镇化建设，对落实“五大发展理念”，转变城市发展方式，让城市建设成为现代化建设的重要引擎，实现经济转型升级，重要意义自不待言。

　　国际经验表明，城镇化率在30%到70%之间是城市快速发展阶段。与国际发达国家80%左右的高城镇化率相比，中国城镇化空间依然很大。而且，由于目前中国户籍人口城镇化率为40％，包括2.7亿以农民工为主体的农业转移人口市民化进展缓慢，如何提升城镇化的质量，任务非常艰巨。

　　根据《国家新型城镇化规划（2014－2020）》的预测，2020年中国城镇化率将达到60%左右（户籍人口），这意味着更多农村人口会进入城市。但延续过去传统粗放的城市发展模式，必然带来资源环境恶化、社会矛盾增多、产业升级缓慢、各种“城市病”暴发等诸多风险，影响整个国家的现代化进程。

　　经济增长的持续发动机

　　如何认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想？城镇化进程怎样从追求速度转向追求质量？

　　2016年2月25日在北京举办的“推进新型城镇化建设座谈会”上，这些问题成为会议焦点。这次座谈会由国家发改委城市和小城镇改革发展中心、新华社瞭望周刊社、瞭望智库主办，《瞭望东方周刊》和国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会承办。来自中央党校、国家发改委、国土资源部、中国人民大学、香港城市规划院、瞭望周刊社等单位的专家学者和部分城市管理者，围绕户籍制度、土地政策、农民工市民化、调动地方政府积极性等焦点话题热烈研讨，提出了很多建设性建议。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，中国城镇化还有较大的发展空间。从存量上来说，常住人口城镇化率为56%，户籍人口城镇化率为40%，在推进农民工市民化方面还有很大空间。从增量上来看，2015年中国城镇化率增长了1.3个百分点，城镇人口增加了2000多万。新增城镇人口进入城市后，带来消费结构改变和2万多个不同规模城市（镇）的发展、基础设施的改善等都将拉动经济增长。

　　香港城市规划院副院长孙纪平对比内地和香港的城镇化发展认为，当前内地城镇化发展经历着农业人口向城镇转移和大城市中心城区人口疏散的双重驱动，还有较大动力。

　　“智慧城市和绿色生态城市等新型城市建设蕴含较大的市场发展空间”。国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令表示。

　　李铁也指出，城镇化发展面临着深层次利益结构调整，这既包括城市居民方面的固化利益，也包括城市管理者方面的固化利益，这些问题如果不能有效解决，扩大内需、拉动经济增长的目标则无法实现。

　　需要户籍制度改革，也要培养产业居民

　　“目前城市发展已经形成固化的利益格局。”李铁说，要通过推进新型城镇化建设矫正不可持续的城市发展模式，端正城镇化指导思想。矫正与端正，都将触动深刻的利益调整。“如果我们大家都是按照自己的利益去理解城市的话，城市只能向一个错误的方向继续发展。当我们个人的利益成为改革阻力的时候，我们的城市不会很美好。”

　　与会专家们承认，最具含金量的利益，是户籍及依附在户籍上的福利。

　　专家们表示，农民工市民化政策不应只以户籍制度改革为主线。在他们看来，当前农民工转户意愿并不高。河南省禹州市委常委、常务副市长黄河以禹州为例认为，由于农民享受医疗保险、养老保险等政策优惠较多，更多农民工只愿意在城里居住，转户意愿并不高。

　　国土资源部土地整治中心副主任郧文聚提到，2015年浙江大学新生中约有两千名来自农村的学生，当中只有5人转户。

　　对于下一步市民化问题，孙纪平认为，目前城镇化发展的重点关注，是在户籍制度改革和农民工身份转变上，这点很重要，但是还不够，需要从城市思维角度进一步重视城市的产业居民，要从城市产业体系完善的角度对农民工市民化进行宏观政策设计。“从长远发展角度来看，农民工不仅仅需要初级职业技能培训，更需要完整的职业技能体系，使其可以看到自己未来的完整而长期的职业生涯目标，从而推动中国经济发展从人口红利向人口质量红利转变。”

　　中国人民大学经济学院教授陶然长期研究户籍制度改革和土地制度改革问题。他认为，户籍改革一定要符合人口流动规律，现在放开的多是人口流出地，“相当一部分房地产供应过剩的城镇，希望农民工过来买房，但这不是他就业的地方，买了房实际上还是用不上，”相反，人口流入地尽管吸引很多人来就业，农民工要解决户籍问题，路径是积分制，但积分谈何容易。陶然直言，“沿海地区和就业比较好的城市，制定的入户积分政策是相当严苛的。”

　　“土地红利”仍有潜力

　　新型城镇化，土地政策是保障。与会专家认为，土地问题是城镇化进程中的难点问题，但也蕴含着巨大的机会。

　　郧文聚指出，多年来土地红利为城镇化作出了贡献，现在来看，土地红利对新型城镇化发展仍有巨大潜力可挖，仍将发挥巨大作用。比如，当前城镇低效用地问题很严重，但是广东的“三旧”改造有很多经验，上海也明确提出了城市建设用地零增长，甚至负增长，这些事实证明，城镇低效用地改造有空间。

　　郧文聚表示，农民进城了，土地经营权、承包权不一定完全退出来，宅基地使用权不一定退出来，“需要很好地解决。”

　　郧文聚认为，“土地红利”对城镇化贡献巨大，未来如何继续释放“土地红利”，还需要继续探索。

　　与会专家谈到“要处理好改革与法律的关系”。他们认为，目前许多政策虽已出台，但相关法律仍未准备好。比如，郧文聚指出，“推进新型城镇化，土地政策上我们还没有准备好，这些文件都是许可，还没有上升为国家的土地法，或者叫土地管理法的规定，有了土地法和土地管理法的规定时，才是依法行政，我们处在许可和法律要求中间地段，在这个中间地段我们要把这些底线把握好，才能够用好土地红利。”

　　陶然表示，土地制度改革，还有一个城市内部土地利用不集约的问题，主要是在工业用地上。“城市所谓的摊大饼，基本上都是工业区在摊大饼，我们的商业住宅是非常密集的。”

　　陶然说，工业用地粗放是我国土地利用结构中的最大问题，我国工业用地约占城市新增用地的40%，大多数国家工业用地占比约在10%~15%。“这种模式在过去一段时间带来中国的长期经济增长，但它是一个扭曲的模式”。

　　对于当前的“人地挂钩”政策，郧文聚认为，由于农民工的流动性太强，“人地挂钩”政策是“结果账”而不是“依据账”，中国现有各项政策还不能很好地保证“人地挂钩”的实现。

　　一个省要有若干个区域中心

　　与会专家认为，最近中共中央和国务院出台了两个关于城市发展和城镇化的重要文件，说明城市发展、城镇化建设的历史地位在提升。中小城市和小城镇发展面临非常大的机遇，到了发展的黄金时期。

　　郧文聚指出，新型城镇化应该是大城市和中小城市发展相结合，可以说当前是中小城市和小城镇发展的关键期，中小城市和小城镇发展的春天到来了。

　　如何培育发展一批中小城市、加快城镇群建设，是中央党校副教育长兼社科部主任、一级教授王怀超最关注的问题。

　　“凡是发展比较快的地区，都有区域中心。”王怀超说，广东、江苏、浙江、山东都有两个中心，除了省会，还有经济中心，相得益彰，发展很快。而西部省份，多数都是省会一城独大。

　　“我觉得，中国要走一条一个省若干个区域中心这条路。”王怀超举例，湖北省6000多万人口，武汉市就占了五分之一，实际上已经饱和了。但湖北发展起来两个副中心，一个襄阳一个宜昌，都有400万、500万人口，如果襄阳、宜昌发展成武汉的规模，三个中心占全省人口就超过50%。“再加上其他城镇，就超过70%了，所以，还是要加快发展区域性的中心城市。”

　　王怀超认为，要建设区域性中心城市，省域、县域都要发展区域性中心城市（镇），这是促进中小城市和小城镇发展的重要内容。目前，为了促进中小城市和小城镇发展，中央已经提出了放权改革，放权要在经济发展和公共服务方面加大工作力度，给地方政府更大的自主权，并且使这种自主权实现常态化和制度化。

　　区域性中心城市，关键要有产业支撑。“关注农民工户籍问题很重要，但是还不够，从城市角度，要逐步建设城市产业基地。”孙纪平提出城市“产业居民”概念，认为城市是由产业来驱动的，城市管理方式要更加注重“产业人口”这个内涵。

　　新的模式和动力何在

　　在乔润令看来，关于城镇化发展新的着力点、新的战略重点和新的发展方向，在顶层设计和理念上已经基本形成，中央政策密集出台，但是在地方反而缺乏推进的方向和动力。主要原因在于，“旧的发展模式难以为继，新的模式和动力何在？”

　　国家发改委城市和小城镇中心学术委员会秘书长冯奎认为，地方在落实城镇化政策中存在诸多不到位的地方，比如以方案来落实方案并未使政策真正落到实处。

　　研讨会上，河南禹州市委常委、常务副市长黄河介绍了禹州推进新型城镇化的经验。作为新型城镇化建设试点城市，禹州承担着给中西部地区提供可复制模式的重任。禹州打破户籍壁垒，着眼于打破权益和福利壁垒，取得不错的成效。结合房地产去库存，市政府制定优惠政策，把进城农民的住房问题解决了，同时搭建“大众创业、万众创新”的具体实施平台解决就业问题，提供就业保障，实现产业留人。

　　目前，禹州转移人口融入到城区各行各业中，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入到整个社会。“群众满意度有了更大的提高，干部的工作作风在新型城镇化推进工作过程中也得到了转变。通过新型城镇化建设，也提升了我们的主导产业，促进了经济发展。”

　　对于引导地方发展方面，李铁认为要把政策通过通俗语言变成大家更关心的事情，这需要发挥媒体的作用。

　　新华社瞭望周刊社副总编辑王磊表示，“在波澜壮阔的城镇化历史进程中，主流媒体作为社会信息中枢，不仅要当改革的观察者、时代的建设者、历史的记录者，也更应该成为城市让生活更美好的积极建设者、正确的倡导者。”

　　王磊指出，在涉及利益关系和复杂调整过程中间，媒体，尤其是主流媒体要履行好引导正确舆论和促进共识的责任，履行好提供公共服务的责任，履行好倡导和传承城市文明的责任，履行好提供公共服务的责任，履行好人文关怀的责任。

　　《瞭望东方周刊》记者高雪梅/北京报道