拥堵费能否治“首堵”

　　北京要根本解决拥堵问题，一是要科学制定城市规划，城市建设向外移，避免中心城区承担过多角色；二是要加强公共交通建设，尤其是地下交通。

　　一度被业界认为已搁浅的征收交通拥堵费政策，再度进入公众视线。

　　2016年5月底，北京市政协召开雾霾治理问题提案办理协商会。会上共协商办理了19件关于雾霾治理的提案，涉及6大类21方面共94条具体建议。其中，开征拥堵费的建议成为最热门的话题之一。

　　收取拥堵费能否缓解拥堵？还是会陷入“越收越堵”的恶性循环？

　　频频“吹风”屡屡搁置

　　早在2010年12月，北京市出台28条措施缓解交通拥堵时提出，“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施”。从此，征收拥堵费的话题开始浮出水面。

　　2013年9月，北京市环保局发布《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，治理重点直指机动车排放，要求交通委和环保局牵头，“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”。这标志着拥堵收费正式进入官方议题。

　　此后，几乎每年都会出现北京即将征收拥堵费的传闻。

　　例如，2014年初，北京市环保局印发《全市2014年流动污染源监管工作细则》时，有媒体称这一政策将在2014年制定完成，并最快在2015年实施。

　　2015年以来，开征拥堵费的推进节奏突然加快。

　　比如，北京市“十三五”规划建议明确提出，实施更有力度的差别化停车收费政策，适时出台拥堵收费政策及其他管理措施，切实降低机动车使用强度和中心城区交通流量。

　　2015年12月，北京市交通委主任周正宇给出了明确信息：2016年将研究试点征收拥堵费。

　　“这可能与北京此前陆续推出尾号限行、摇号购车、停车费涨价等行政手段，但拥堵现象依然严重有关。”交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉《瞭望东方周刊》。

　　据高德地图数据显示，尽管2015年实行了3次单双号限行政策（全国最多），但北京依然是全国最为拥堵的城市：高峰时平均车速为每小时22.61公里。这意味着：驾车出行的上班族，要花费畅通情况下2倍的时间才能到达目的地，拥堵时间成本全国最高。网民戏称，首都果然是“首堵”。

　　新加坡为何比伦敦做得好

　　2015年底，北京市交通委缓堵处副处长周天告诉媒体：“拥堵收费是国际大城市普遍实施的一种市场化手段，就是用价格来调整市场化配置资源的一种方式。但这不是一招鲜，只是众多缓解交通拥堵措施的其中一个选择。”

　　事实上，从国际经验看，作为“组合拳”的其中一招，“拥堵费”对缓解拥堵能有多大成效还很难说，必须对“组合拳”的配套动作进行综合考量。

　　作为全球第一个实行公路电子收费的城市，新加坡早在1975年就在市中心6平方公里的控制区域征收“交通拥堵费”。除了公交车辆之外，进入该区域的车辆都要缴费。当时由于技术落后，只能人工收费。1998年，新加坡推出ERP系统，实现电子收费管理。

　　虽然征收拥堵费这一政策一直争议未断，但也确实改变了新加坡公众的出行习惯。

　　数据显示，ERP系统使新加坡市中心的车流量减少了13%，高峰时段的平均车速提高了20%。2014年，新加坡高速公路的平均时速为64.1公里，CBD和主干道车速为28.9公里。

　　值得注意的是，新加坡的ERP系统之所以能够成功，是建立在其发达便捷的公交体系基础之上的。据统计，新加坡公共交通乘客数量连续十年增长，而民众对公交系统服务的满意度也高达91.8%。正是公共交通的舒适便捷，才是ERP可以发挥治堵作用的前提。

　　老牌大都市伦敦也从2003年开始征收拥堵费，划定区域约为20平方公里。

　　拥堵费政策推出之初确实起到了立竿见影的作用。据统计，当时进入收费区的车辆减少了21%，相当于每天减少7万辆车，而在收费时间段乘坐公共汽车的人数上升了6%。

　　但是，随着时间推移，虽然伦敦的拥堵费在上涨，但效果却在不断减弱。行政费用花掉了拥堵费收入的一大部分，但用于改善公共交通系统的费用却被削减。

　　英国伦敦交通部公路部门负责人谈到征收拥堵费难点时曾说，技术是最大的困难。比如要监控哪些车进来，并且迅速识别，还要确定哪些车收费、哪些车不收费，这都存在难度。

　　“拥堵费”如何收

　　“但是，国外现成的征收拥堵费的经验，在中国可能并不具备可操作性。”交通运输部规划研究院高级工程师马衍军告诉《瞭望东方周刊》。

　　“比如，到底是在二环内的60多平方公里，还是要在三环内的100多平方公里收费？”在马衍军看来，新加坡模式之所以成功，是因其国土面积小，且最早是在6平方公里的小面积区域内收费，所以“谁使用、谁付费”的原则，在实践中很容易操作，“而北京现在已经是全面性的拥堵，带有潮汐性特征，很难界定交通拥堵费的收费区域和时间。”

　　北京城市中心缺乏南北干道，二、三环交通压力极大，环路之间缺乏快速联络线，城乡接合部缺乏主干道，市区断头路多，环路节点和立交桥不能满足大流量需求。

　　“这种棋盘式道路，不管在哪个地区收费，因征收拥堵费而私车出行受限的人，其实只是将拥堵转移到另一个地区去了而已。”徐丽补充说。

　　至于拥堵费到底该征收多少，也是一个问题。各个国家的拥堵费标准并不统一。

　　如果参照新加坡、伦敦的经验，一般考虑的是用车成本占人均可支配收入的比重。这在国际上有一个通行的指标，人均交通成本占人均可支配收入的比重如果超过8%，很多人就会觉得承受不起。

　　官方数据显示，2015年，北京市居民人均可支配收入达到48458元。以此来推算的话，北京居民用车成本的费用分水岭在每年4000元左右。这个费用不包括购车、折旧成本，主要指油耗、过路费、停车费、拥堵费等。

　　有研究者认为，如果北京将拥堵费标准定得很低，根本无法体现以价格调节来缓堵的初衷，相反会因为增加一套制度的运行成本而平添财政负担。如果标准定得过高，又会面临舆论的压力。

　　而“公平性”被普遍视作政策落地前必须关注的问题。

　　有研究者指出，对于那些可以通过财政报销的公车来说，拥堵费显然不具任何效力，甚至会把负担转嫁给老百姓。因此，在开征交通拥堵费之后，最有可能出现的情况是：公车、企业车辆照旧开，富人也继续出行，受影响最大的就是工薪阶层。

　　“拥堵核心位置处于行政区，聚集着大量的国家机关，他们拥有的公车该如何收费、收多少，都是绕不过去的问题。”徐丽说。

　　要用“复方”不靠“单方”

　　“一个好的交通政策，肯定对机动车出行有一定排斥。”在美国3E交通咨询公司创始人、北京市交通委员会委员徐康明告诉《瞭望东方周刊》，只有以公共交通以及绿色交通为主，才能满足绝大多数市民出行机动性和可达性的需求，“私人机动车和公共交通几乎没有‘双赢’的可能。”

　　“征收拥堵费，是为了提高小汽车使用成本，将人们从小汽车推向公共交通。可公共交通要是好不起来，就一点吸引力都没有。”北京交通发展研究中心主任郭继孚告诉《瞭望东方周刊》。

　　此前，有些城市不顾环境代价，热衷建设规模庞大的高架路或地下机动车快速路网络，使得小汽车出行的机动性和可达性有了跨越式的提升和改善。当小汽车方便时，公共交通的吸引力就会下降。只有让公共交通和私人机动车出行便利性的差异变小，人们才会更愿意选择公交，才能提升公共交通的出行率。

　　“要扭转困局，有效的办法是对现有的道路资源进行路权重新分配。”徐康明认为，可持续发展的交通政策，需要做到真正意义的公交路权分配优先。

　　因此，如果城市的主要客运走廊还有道路拓展的可能性，应该在确保公交专用路权的前提下，再把剩余的道路增量分配给小汽车交通，让整体公交运营状态的改善大于小汽车交通的改善。如果道路资源不能得到任何拓展，则应该重新分配，以确保地面公交的服务水平能够得到改善，小汽车得到约束。

　　但与新加坡、伦敦等城市相比，目前中国的城市管理水平还比较低，交通基础设施建设不完善，“摊大饼”的城市发展思维也尚未根除。

　　马衍军认为，治堵要用“复方”不靠“单方”。北京要根本解决拥堵问题，一是要科学制定城市规划，城市建设向外移动，避免中心城区承担过多角色；二是要加强公共交通建设，尤其是地下交通。

　　《瞭望东方周刊》记者万宏蕾/北京报道

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