以供给侧结构性改革提升中国粮食和食品安全保障能力

　　当前中国粮食安全形势

　　粮食和食品安全是全社会高度关注的民生问题，也是经济发展和社会稳定的重要基石。经过长期努力，中国在保障粮食和食品安全方面取得了超越自身经济发展阶段的巨大成就。前不久，英国经济学人智库发布《全球粮食安全指数报告》，用食品价格承受能力、食品供应能力、质量安全保障能力等三个方面28个定性和定量指标衡量，在2015年全球粮食安全指数排名中，中国综合排名第42位。这大大领先于中国在全球人均GDP排名中的位次。

　　当前，中国粮食市场上各种食品供应充足、价格稳定，中国粮食和食品安全的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，新形势下继续提升中国粮食和食品安全保障能力依然面临着严峻挑战。

　　1.从产品结构看，库存积压与进口增长并存的问题日益凸显。当前中国农产品总量供给充裕，但优质化、多样化、专用化农产品发展相对滞后，国内外价格倒挂严重，导致部分产品库存过多与部分产品进口快速增长同时并存。据估算，2015年中国粮食产量为6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，需要靠进口弥补的缺口约为0.3亿吨。但2015年中国粮食实际进口量达1.3亿吨。之所以超量进口1亿吨，在于中国需求量大的大豆国内生产不足，国内玉米价格过高、高粱和大麦等玉米替代品受价差驱动大量进口。超量进口的结果是，国内粮食库存快速增加，特别是国家托市收购的玉米、稻谷库存问题突出。库存积压与进口增长并存，反映的是农产品质量提升的速度跟不上消费者对品质不断提高的需求，农业生产结构的调整跟不上国内外农产品市场融合和农业比较优势变化的步伐。

　　2.从产能结构看，存在大量需要退出的边际产能。目前中国农业总产能中，有大量产能是以透支资源和牺牲生态环境为代价换取的，是农业的边际产能。如，过量使用化肥和农药，长期超采地下水；又如，虽然中国自2014年以来加大了20世纪末和21世纪初开始大力实施的退耕还林、还湖、还草的规模，但是侵占湿地造田种粮、造池养鱼，开垦陡坡耕地和易沙化土地的现象在一些地区仍然存在；还有利用重金属污染耕地种粮种菜，农用薄膜残留土壤等。这些生产行为虽然增加了当前产量，但这是以牺牲子孙后代发展根基为代价换取的。现在长期利用这些农业边际产能带来的后果在逐步显现，农业可持续发展能力不断下降，农业绿色发展的压力持续加大。如果把农业边际产能外部负效应内部化，这些产能都是得不偿失的，需要坚决退出。

　　3.从经营主体结构看，规模经营占比亟待提高。经营规模过小，不仅导致农业劳动生产率低，而且影响食品加工和经营领域的质量监管。在农业生产环节，虽然耕地流转率达到了33%，但多数是农户之间的零星流转，小规模农户仍然占绝对主导地位，家庭农场、农民合作社、农业现代企业等适度规模经营主体刚刚起步，在农业生产中所占比重还很低。在这种农业经营格局下，难以提高农业生产标准化水平，也难以从源头保障农产品质量安全。在食品加工和经营环节，中国有40多万家食品生产企业、300多万个食品经营主体，以及难以计数的小作坊、小摊贩，市场集中度很低，缺乏大企业、大品牌，大大增加了监管难度。

　　应对措施

　　应对这些挑战，根本出路在于推进农业供给侧结构性改革，提高农业的市场竞争力和可持续发展能力。这是当前和今后一个时期中国农业政策改革和完善的主要方向。国务院前不久印发了《全国农业现代化规划（2016-2020年）》，对农业供给侧结构性改革的总体思路和重要举措进行了部署。在农业现代化进程中，加大供给侧结构性改革力度，提升粮食和食品安全保障能力，核心在于抓好以下几点。

　　第一，以市场化手段加快去库存。粮棉油糖等大宗农产品库存的形成，根源在于托市收购价承载着保收入、保产量、保市场等多重政策目标，长期高于市场均衡价，难以与进口产品竞争，难以顺价销售出库。这不仅增加了财政负担，而且制约了整个产业链的健康发展。要破解这一难题，就必须改革农产品价格形成机制和收储制度，充分发挥市场的调节作用。总的方向是“市场定价、价补分离”，通过“市场定价”促进种植结构调整和下游产业发展，通过“价补分离”保障农民收入在转型期能够基本稳定。从2014年开始，中国对新疆棉花和东北地区大豆实行目标价格补贴改革试点。从2016年开始，对东北地区玉米实行市场化收购加生产者补贴的新政策。这些都是积极的改革探索，改革效果将逐步显现。从长远看，中国农业支持政策体系也需要调整完善，逐步减少农产品市场价格支持，增加基础设施建设、农业科研和推广等一般服务投入，为市场留出更大空间。

　　第二，以适度规模经营提升农业竞争力。发展多种形式的农业适度规模经营，是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是提高农业劳动生产率、控制农产品人工成本过快上涨、增强中国农业基础竞争力的根本出路。尽管资源禀赋决定了中国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到新大陆国家甚至欧洲国家的数量级，但要对促进土地集中流转、发挥适度规模经营在现代农业建设中引领作用的必要性、紧迫性有足够认识。要推进“三权分置”改革，加快农村承包地确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地经营权进行确权登记颁证，在维护承包户权益和经营者权益之间寻找平衡点。加快构建培育新型农业经营主体的政策体系，大力发展家庭农场、农民合作社、农业企业。农业规模经济既体现在生产领域，也体现在服务领域，要扩大农业生产全程社会化服务创新试点和政府购买公益性服务机制创新试点范围，推进代耕代种、病虫害统防统治等服务的专业化、规模化、社会化。

　　第三，以绿色产能的增长接替边际产能的退出。促进农业边际产能有序退出，必须找准支点，特别是要把外部负效应内部化，让采取这种生产方式的人付出代价，让其有压力退出。例如，推进农业水价综合改革，让水价反映供水成本和水资源稀缺性。同时，应当利用目前农产品总量充裕的有利时机，加快退耕还林、退耕还湿、退养还滩，加大地下水超采、重金属污染等地区的轮作休耕力度，国家可给予一定补助，让这些地方的农民有动力退出。要提升绿色、健康、有效率的产能，让其能够接替甚至跑赢边际产能的退出。为此，要实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。大规模开展高标准农田建设，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。大力推进农业科技进步，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代，到2020年农业科技进步贡献率提高到60%。

　　第四，以严格监管提高食品质量安全水平。这既是保障和改善民生的迫切需要，也是增强消费者信心、扩大农产品市场空间的必由之路。实践表明，面对严格的质量标准，中国农业有足够的韧性和适应能力。关键在于严格执法、严格监管。要提升源头控制能力，积极探索建立农药、兽药、饲料添加剂等投入品的电子追溯码监管制度，推动家庭农场、农民合作社、农业企业建立生产档案记录和休药期制度。要提升农产品质量安全监管能力，建立农产品追溯制度，建设互联共享的国家农产品质量安全监管追溯管理信息平台。开展农产品生产者信用体系建设，打造农产品生产企业信用信息系统，加大信用信息公开力度，让守信者得利、失信者受罚。

　　第五，在对外开放中提高农业资源配置效率。农业供给侧结构性改革的一个重要出发点，是提高农业资源配置效率。在构建开放型经济新体制的时代背景下，提高农业资源配置效率，就不能仅仅立足于国内市场，而应当放眼全球，真正做到统筹利用国内国外两个市场、两种资源。一方面，要科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序。按比较优势原则调整农业生产结构，加快农业转型升级步伐，增强农业竞争力，要继续巩固和发挥好中国果蔬、茶叶、水产等领域的产业优势，扩大优势农产品出口，带动出口产品生产地区的农民增收。另一方面，要统筹考虑全球农业资源禀赋、农产品供求格局和投资政策环境等因素，分区域、国别、产业、产品确定开放布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系。特别是要加强与“一带一路”沿线国家在农业投资、贸易、技术和产能领域的合作。

　　（作者为国务院发展研究中心主任、研究员）

　　□李伟

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