应加快选择性产业政策向功能性产业政策转型

　　当前中国产业结构调整与转型升级中面临的诸多障碍（例如产能过剩、创新动力不足等），看似是“市场失灵”，实则是市场制度不健全和政府广泛干预微观经济的结果

　　20世纪80年代中期，作为当时各方都能接受的政策模式和政策工具，以政府为主导的选择性产业政策成为中国推动计划经济向市场经济渐进式转型的重要方式。在较长一段时间内，中国通过产业政策的实施不断减少了对微观经济的计划管理或行政干预，因而不断释放微观经济活力，在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整。但是，这种选择性产业政策仍保留了大量对微观经济的直接干预，随着中国经济快速发展与市场化程度不断提高，这种产业政策模式的缺陷与不良效应日益凸显。近年来，中国进入经济新常态，新一轮科技革命与产业变革正在孕育兴起，现行的产业政策模式越来越不能适应新的形势与应对新的挑战，越来越不利于产业转型升级与竞争力提升，迫切需要加快推进产业政策模式的转型。

　　迫切需要推动产业政策转型

　　1.现阶段产业政策的特征与突出问题。现阶段中国的产业政策是典型的选择性产业政策。在这种政策模式中，政府居于主导地位，政府“驾驭”市场、干预市场与替代市场。这主要体现在以下两个方面：一是目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等直接干预市场型的政策措施，仍是当前产业政策主要的政策工具；二是选择特定的具体产业以及产业内特定的技术路线与工艺、特定的产品甚至特定的企业进行扶持，而选择另一些进行限制或者强行淘汰，以此“指导”市场、替代市场。

　　近年来，这种产业政策模式的缺陷和不良效应日益凸显，并逐渐成为产业结构调整与转型发展的障碍。首先，这种选择性产业政策的模式带来较为广泛的寻租行为，加剧收入分配的不平衡，诱导企业家将更多的精力花在寻求各种优惠政策上，相应地减少了企业适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，并降低整体经济体系的活力。第二，投资审批、核准及市场准入等管制政策，由于限制和扭曲了市场竞争，对产业的效率提升产生了显著的负面影响。不必要的投资审批和核准还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难。第三，目录指导政策往往忽视经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。第四，在一些重工业领域，片面强调市场集中度、市场规模，导致企业脱离自身需求和能力片面追求扩大规模，并导致大量低效率的兼并重组。第五，发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业与生产环节，导致这些行业的企业热衷于扩充规模，而疏于研发、创新与效率改进。

　　2.中国已不再具备实施选择性产业政策的基本条件。随着中国经济进入新常态以及新一轮产业变革的孕育兴起，中国越来越不具备继续实施选择性产业政策的基本前提。选择性产业政策行之有效的基本前提，是政府能在各个时点上正确挑选出未来一段时期“应该”发展的产业、产品、技术与工艺。如果说改革开放以来的前30年里，由于中国工业整体技术水平与发达国家存在很大差距，无论是在产业结构的演变、技术、工艺路线还是在产品设计、商业模式等方面都有发达国家的经验可供借鉴模仿，还存在一些有利于实施选择性产业政策的条件，而在经济新常态与新工业革命背景下，则完全不具备实施选择性产业政策的前提条件。

　　从消费需求来看，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，政策部门更难选择应该培育什么消费产品、不应该培育什么消费产品。而从投资需求来看，传统产业投资相对饱和，新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，但是新的投资机会也意味着更大的不确定性，政策部门更难确知哪些新产品、新业态、新商业模式会成功并成为市场的主导。而从技术与供给层面看，随着整体技术水平向技术前沿逼近，在新兴技术和产业领域已经没有可供借鉴的发达国家成熟经验，面临着与发达国家同样的高度不确定性。新工业革命则会给未来产业和经济发展在新产业、技术、市场、业态、生产方式与组织方式等方面进一步带来高度的不确定性，这使得基于传统产业发展经验的选择性产业政策完全失去了作用的基本前提。

　　3.产业政策的取向与重点迫切需要转变。新工业革命与经济新常态背景下，迫切需要将产业政策的重点转移到“为促进技术创新、产业发展与竞争力提升创造有利的市场制度与市场环境”方面来。主要原因如下：

　　第一，中国经济进入经济新常态后，比任何时候都迫切需要通过充分发挥市场机制的决定性作用来激励企业不断提升效率与积极创新，来探索未来产业的发展方向与新的经济增长点，完善的市场制度与公平竞争的市场环境则是关键。当前，中国在市场制度与公平竞争市场环境建设方面存在诸多不足。例如，实施的选择性产业政策不利于公平竞争，阻碍优胜劣汰，并且行政管制过多过滥，不利于调动市场主体积极性；生产要素市场化进程滞后；相应市场经济制度不健全，对于违反契约、不公平竞争、不正当竞争的行为缺乏有效制约。

　　第二，经济新常态和新工业革命背景下，结构调整与经济转型比之前任何时候都更依赖于技术创新及创新驱动。激励、支持技术创新与技术扩散也一直是发达国家产业政策最为重要的组成部分，成功追赶型国家（日本、韩国等）在工业化中后期亦将产业政策的重点转移到鼓励技术创新，特别是构建有利于技术创新的市场环境和创新体系方面。然而，中国的产业（技术与创新）政策着重于主导创新资源配置，疏于构筑有利于技术创新的市场环境与科技公共服务体系。这会在很大程度上造成技术创新与市场脱节，企业在指定的技术路线上进行低水平、重复性的研发活动，并诱发企业释放虚假信息骗取国家给予的研发经费，导致整个社会创新效率低下，妨碍技术创新成果的转化和转移。

　　应以功能型产业政策作为产业政策转型的方向

　　1.功能型产业政策的特征与主要内容。功能型产业政策是“市场友好型”的产业政策，它是以“完善市场制度、补充市场不足”为特征。在功能型产业政策中，市场居于主导地位，政府的作用是增进市场机能、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足，让市场机制充分发挥其决定性作用。功能型产业政策的重点放在为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平竞争的市场体系，培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，支持科学研究与技术创新等方面。功能型产业政策尤为注重促进企业创新与能力建设，特别强调通过完善有利于创新的市场制度与市场环境，构建科技信息交流与共享平台、技术转移平台、科技成果评估与交易平台、产学研合作创新平台等科技服务公共平台，以及对于创新活动的普遍性支持，来促进产业乃至整个国民经济的创新能力和竞争能力。

　　2.当前中国转为实施功能型产业政策具有重要现实意义。中国产业结构调整与转型升级迫切需要实施功能型产业政策。当前中国的市场体系仍不健全，计划经济思维影响仍然存在，产业结构调整与转型升级中面临的诸多障碍（例如产能过剩、创新动力不足等），看似是“市场失灵”，实则是市场制度不健全和政府广泛干预微观经济的结果。试图通过政府对微观经济更为广泛和细致的管束来治理这种所谓的“市场失灵”只能是南辕北辙，会进一步抑制市场的活力，导致制度缺陷或“政府失灵”更加难以得到解决。面对这种所谓的“市场失灵”，产业政策要做的不是管制和替代市场，而是应当矫正与完善市场制度，促进市场主体之间自发协调机制的发展，通过市场主体持续试错、反复试验与创新实践，寻求有效的结构调整与转型升级路径。产业政策作为政府促进产业结构调整与转型升级的重要举措，不应当是政府替代市场的工具，而应当是政府增进市场功能与扩展市场作用范围的手段。

　　全面深化改革迫切需要产业政策转型。当前，中国实施的产业政策具有比较强烈的干预市场、管制市场与替代市场的特征，这些产业政策大多效果不佳，由此带来的不良政策效应却日趋突出，且不符合十八届三中全会全面深化改革的战略部署。而功能型产业政策与深化经济经济体制改革的方向是高度一致的，并可作为深化经济体制改革的重要手段。

　　构建功能型产业政策体系的若干建议

　　对于当前中国而言，构建功能型产业政策，就是要从政府替代市场、干预市场的政策模式，转到增进与扩展市场、弥补市场不足的政策模式上来。这一方面迫切需要政府简政放权，大幅度减少对于微观经济活动的干预；另一方面迫切需要政府全面深化经济体制改革，构建并完善市场经济制度体系与创造良好的市场环境，并在“市场失灵”与外部性领域积极作为以弥补市场的不足。具体而言，应从以下几个方面着手：

　　第一，调整产业政策取向，减少政府直接干预。一是放弃选择特定企业、特定技术、特定产品等进行扶持的产业政策模式，而将政策取向转为维护公平竞争、创造良好市场环境。二是除生态与环境保护、生产与产品安全方面可适当保留外，取消所有不必要的审批、核准和准入管理。三是取消《产业结构调整指导目录》等指导目录，转为实施“负面清单”管理。

　　第二，完善市场制度与市场环境。一是加快完善与规范市场行为相应的法律体系及其执行机制。二是改变土地等重要资源由政府主导的配置方式，让市场在要素资源的配置中发挥决定性作用。三是完善与知识产权保护相关的法律体系及其执行机制，以法治建立严格知识产权保护的长效机制，并修改与职务发明相关的法律规定，增强对职务发明人创新活动的激励。四是完善环境保护体制，建立全国性的企业污染排放在线监测网络和遥感监测网络，推进有关资源环境的税收制度改革。

　　第三，构建有利于创新技术扩散的市场环境与创新网络。一是以设立“独立运转、服务企业”的工业技术研究院为抓手，加强共性技术平台建设。二是建立全国性的技术转移平台，这个服务平台应以能集供需信息收集、信息咨询、技术咨询与技术服务、为企业寻求合作伙伴、受理与评估交易项目、专利保护咨询等多种服务功能于一身，重点促进创新成果的转移与转化。三是协助建立合作各方（合作创新或创新联盟）风险共担和利益共享机制。四是培育科技中介机构，发展科技中介服务保障体系。

　　第四，建立多层次的产业人才培养体制。一是鼓励高校与应用技术研究机构合作，培养既懂科研又懂管理的实用型创新人才。二是加强“精英型”的实用技术人才和工程人才的培养、培训，着力培养高素质的工程师与高技能的产业工人。三是发展职业技术学校，提升职业教育质量，不断提升广大产业公认的技能水平。与此同时，借助政府扶持的培训项目，针对机床操作、通用工业机器人操作等重点工艺设备进行有重点的培训，提升制造业的整体劳动生产率。

　　第五，加强科技基础设施建设。工业信息的传输、计算和处理能力已经成为新的影响制造业创新能力、竞争能力的战略性资产。因而，一是要加快先进信息基础设施建设，加快宽带网络演进升级，建设低成本、高效快捷和安全可靠的工业互联网。二是加强云计算基础设施建设，建立高性能运算研发中心和高性能运算服务中心。三是加快推进重点产业工程数据库建设，采取政府出资、独立非盈利性社会组织运营的组织方式，数据库数据采取会员企业自愿提供、共同分享的工作方法，形成持续投入、有效运营的可持续发展机制。

　　（作者单位分别为中国社会科学院工业经济研究所、中南大学商学院）

　　□江飞涛 李晓萍