关于粤东西北地区振兴发展的政策建议

　　粤东西北地区振兴发展目前存在的问题

　　（一）时间过半任务尚未过半，振兴发展压力仍然较大

　　今年是广东实施粤东西北振兴发展战略的第四年，距离2018年广东确定的率先全面建成小康社会的目标年还有三年，正处于时间进度的中点，但从任务完成进度来看，则未到达中点。在GDP方面，对照2013年《决定》所预计的GDP实现翻番须达到的绝对量，截至2015年，除个别地市外，绝大多数地市GDP增长绝对量仍未达到预期目标的一半，增长速度仍然较慢。在人均GDP方面，除阳江已超过全国同期平均水平，其他地市距离全国平均水平仍有一定差距，并且与2012年相比较，差距幅度缩小并不明显，甚至部分地市差距还在扩大。

　　（二）交通基础设施建设滞后，综合运输体系尚未形成

　　高速公路受资金、征拆、环保制约影响建设进度较慢，直接联系珠三角核心区的高速通道仍然不足，出省通道建设略落后于周边省份。湛江、茂名、阳江、河源、梅州仍未通高（快）速铁路，实现2020年“市市通高铁”目标时间紧任务重。粤西北地区机场现有运力薄弱，辐射能力差，湛江机场、韶关机场、梅县机场迁改扩建项目尚未完成。粤东港口群、粤西港口群、东江航道等水路运输建设相对滞后。国省道及县乡公路等级较低，路网结构不尽合理，通达程度不高。

　　（三）产业园区承接能力不足，项目落地难带动效应弱

　　从产业园区自身建设来看，大多数产业园区处于硬件建设阶段，基础设施仍不完善，直接影响招商引资以及项目落地；部分产业园运营机制不顺，缺乏相应的市场机制配合，管委会法律地位不清晰，管理权限不到位，影响决策效率。从园区产业发展来看，主导产业定位不够明确，园区内产业分布较分散，园区间产业同质化竞争。从实际招商引资来看，承接来自珠三角的企业少，新引进的优质龙头项目少，签约项目多落地项目少，未能对经济增长发挥明显拉动作用。

　　（四）新城扩容尚处起步阶段，旧城提质欠账多难度大

　　在中心城区扩容建设方面，目前12市规划的新区大多仍处于起步阶段，部分新旧城区距离较远，新旧城区未能形成互动，产业集聚、公共服务配套相对于房地产开发相对滞后，新城辐射带动旧城、产城融合发展的良好格局仍未形成。而中心城区提质发展方面，旧城区市政基础设施和公共服务设施历史欠账较多，交通出行、环境卫生、居住条件、公共服务等方面问题比较集中，短期内取得全面突破难度较大。

　　（五）环保压力经济压力并存，协调发展机制有待完善

　　目前生态保护者与经济发展受益者之间协调发展的体制机制尚不完善。一是生态补偿机制有待落实，粤东西北地区在削减“双高”产能、减少财税收入的同时，并未得到配套的财政转移支付和相应的生态补偿资金，直接影响了环保设施建设与运营投入。二是主要污染物总量指标分配、节能指标考核有待完善，不能搞全省减排指标“一刀切”。三是绿色发展路子有待探索，如何把绿色资源转化为发展优势，把环境保护压力转化为振兴发展动力是粤东西北12市长期面临的挑战。

　　（六）民生社会事业短板明显，公共服务短板亟待补齐

　　受历史欠账较多、区域发展严重不平衡以及欠发达地区财力有限等因素制约，民生社会事业的短板仍较明显。扶贫工作方面，扶贫布局分散，扶贫资金切块划拨，缺乏统筹调配，资金使用效率不高。社会保障方面，基本保障水平仍然较低，城乡养老保险扩面征缴任务较重，社保基金支付压力持续增大。医疗卫生方面，基础设施薄弱，医学人才短缺，基层服务能力不足，卫生医疗服务分布不均衡。教育事业方面，人均优质教育资源不足，与现代化要求差距比较明显，教育公共服务均等化水平偏低，部分地市高等教育资源匮乏。

　　（七）财政支出压力持续加大，项目建设资金筹措困难

　　资金短缺问题是各地在推进“三大抓手”过程中反映最普遍也是最突出的问题之一。特别是在交通基础设施建设方面，各地普遍提出按照省市共建项目资本金7∶3的出资比例，地方承担部分比例过大，负担过重，资金筹措困难，财政压力较大。与此同时，粤东西北地区振兴发展股权基金有待在资金规模和服务质量上加以提高。

　　（八）用地用海用林指标紧张，土地利用效率有待提高

　　各地新区、产业园区基础设施建设、工业项目落地都对用地提出比较大的需求，远超过各地用地指标。另外，用地用海用林审批流程多、难度大、时间长，一方面给项目建设进度带来了一定程度的制约，另一方面往往造成建设速度快于审批速度，存在违规用地风险。现有土地利用效率仍有提高的空间，土地占而未建、集约用地不足等问题仍然存在。

　　（九）各层次人才普遍短缺，人才队伍建设有待加强

　　粤东西北地区普遍面临着本地人才培养不足，流失较为严重，外地人才引不来或留不住的局面。这其中既有粤东西北地区相对于珠三角地区收入水平较低的经济因素，也有部分地方尚未形成良好的交通环境、生活环境、营商环境等社会因素，既有职业技术教育资源匮乏、人才培养能力不足的原因，也有用工企业与职校技校之间仍然缺乏有效对接机制的原因。

　　相关政策建议

　　（一）时间过半、任务完成未过半，粤东西北地区振兴发展亟需“再推一把”

　　根据中期评估结果，从《决定》出台到规定的任务完成时间已经过半，但粤东西北地区主要指标任务完成并未过半，且由于基数小、增长率低两个因素的共同影响，3年来这些指标与全国平均水平的差距越拉越大，发展形势极为严峻。省委省政府应当高度重视粤东西北地区振兴发展过程中遇到的难题，准确把握、认真研究、大胆突破，出台更为有效、力度更大的扶持政策，集中力量打一场粤东西北振兴发展的攻坚战，确保2018年全省提前实现全面小康的任务如期完成。

　　（二）为粤东西北地区争取国家中西部地区优惠政策，因地制宜实施“一市一策”

　　建议帮助粤北向国家争取中西部地区优惠政策，帮助粤东、粤西争取国家级沿海开发战略，为粤东西北实现振兴发展、跨越式发展增添强劲动力。参照江苏区域协调发展经验，充分考虑各市资源禀赋、功能布局、发展水平和工作特色，在《决定》框架下实施“一市一策”，尤其是对各市发展面临的重要制约因素单独给予扶持政策，避免“一刀切”。对现有中央苏区、北部湾经济区、海西经济区等中央出台的与粤东西北相关优惠政策做一个全面梳理，出台相关配套实施细则，将能够享受到的政策用好用足。

　　（三）加强省级统筹规划，避免各地重复建设和同质化竞争

　　省级相关部门应统筹协调解决粤东西北各市经济社会发展规划、产业发展规划、公共服务规划等各类规划之间的矛盾，形成引领粤东西北建设发展的“一张蓝图”。统筹安排覆盖粤东西北地区的基础设施、产业园区、重大项目、公共服务等资源要素，实现各地市整体联动、错位发展，避免出现同质化竞争，形成新的产能过剩和资源浪费。

　　（四）提高省级交通基础设施重点项目资本金出资比例，加快粤东西北地区路网建设

　　建议适当提高粤东西北地区交通基础设施建设省级资本金的出资比例，帮助地市缓解资本金出资问题，确保重点项目能够如期完成。继续提高粤东西北地区路网密度，加快建设出省通道，构建覆盖全省的快速交通运输体系，使粤东西北成为紧密连接珠三角和周边省区的重要纽带。

　　（五）狠抓项目储备及落地，促进园区扩能增效

　　加大招商引资力度，着重发展2-3个主导产业，积极发展本地优势资源特色产业，培育产业链条，加快形成产业集聚。合理确定开发强度，严把入园项目环保关，推进节地、节能、节水和资源综合利用，建设循环经济园区。充分调动珠三角帮扶市与粤东西北地市双方积极性，形成建设合力。统筹解决部分财政专项资金使用不到位、部分园区用地指标使用率低、部分地市土地闲置率高而园区用地指标和规模不足等问题。

　　（六）新老城区合理布局融合发展，构建产城融合的工业新城

　　处理好新老城区在扩容提质过程中的关系。新区要注意与老城区融合发展，坚持规划引领、多规合一，统筹优化新老城区功能布局和产业布局，在交通路网体系、市政配套设施等方面实现产业互补、设施对接、功能融合。实现产城融合，以产兴城、以城聚产、产城互动，打造特色突出、生态完善的宜业宜居新城。大力推行政府购买服务、PPP等投融资建设模式。

　　（七）落实生态补偿制度，调整主要污染物排放总量指标分配方式

　　充分应用经济手段和法律手段拓宽资金渠道，探索多元化生态补偿方式，大力倡导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。建议调整主要污染物排放总量指标分配方式，根据各市环境容量和承载能力分配指标，适当降低粤东西北地市减排任务，缓解发展压力。

　　（八）补齐民生社会事业短板，切实做好底线民生保障

　　省民生社会事业的发展重点要向农村、欠发达地区和困难群体倾斜，着力保障基本民生，推动基本公共服务均等化，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平。优化整合扶贫资源，整合省、市、县各级政府分散在各部门的农业、扶贫、新农村建设等专项资金。扩大资金来源，鼓励引导社会资本参与公共服务领域的建设经营，向社会提供多层次、多品种的医疗、养老、教育等领域的公共服务产品。

　　（九）通过体制创新营造良好的就业、创业和科研环境，留住本地人才，吸引外来人才

　　鼓励国内外尤其是珠三角地区的重点高校、科研机构、骨干企业在粤东西北地区独立或联合当地机构设立分支机构和研发机构，并在机构人员编制、资金、用地、税收、项目申报、学科布局等方面给予优惠。做好本地人才的稳定工作，鼓励粤东西北地区根据当地产业发展需要设立职业技术学校并做好校企对接工作。营造良好的就业、创业和科研环境，着力营造国际化、法治化的营商环境，吸引人才落户粤东西北。

　　（十）逐步取消地方财政配套资金，提高粤东西北振兴发展股权基金使用效率

　　加大省一般性转移支付力度，省级财政适当加大对粤东西北地区重点项目的配套资金比例，对民生项目逐步取消或减少地方配套资金，降低当地政府债务规模和债务风险。尽快研究设立粤东西北振兴发展二期基金，在首期121亿元基础上继续扩大基金规模，提高基金服务质量。积极探索发行市政债券、贷款增信、PPP等模式拓宽融资渠道，降低融资成本。

　　（十一）统筹土地指标和规模向粤东西北地区重大项目倾斜，精简土地审批流程

　　在省级层面将各地市的用地需求进行统筹，根据各市项目质量、规模及城区建设进度，将有限的土地指标、用地规模向重大项目、重点工程进行倾斜，提高土地使用效率，为优质资源落地提供保障。探索在不改变用地指标和规模的前提下实行审批权限下放，由各地市自行调配使用土地。

　　（十二）明确粤东西北各市和珠三角责任，从“输血”向“造血”转型

　　粤东西北各市应牢牢把握本次发展机遇，转变“等靠要”观念，拓宽发展思路，大胆创新探索，结合自身特色找准主导产业，逐步缩小与珠三角发展差距。珠三角各市要从全省政治高度明确帮扶主体责任，树立“帮扶别人就是拓展自身发展空间”的理念，帮助粤东西北形成内生发展动力和自我“造血”能力。加大督导考核力度，完善各级督导机制，增强责任落实的针对性和严肃性。

　　粤东西北振兴发展中期评估专题调研组

　　组长：汪一洋

　　成员：任红伟 邵帅 李潇 孙英翘 连晓鹏 唐金华

　　执笔：李潇

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