“谁污染，谁埋单”，具体怎么操作

　　从2018年1月1日起，中国将试行生态环境损害赔偿制度。此前，“三万吨垃圾倾倒长江”事件引发舆论热议。

　　生态环境损害赔偿，就是要严格追究污染肇事者的责任。当污染者以牺牲环境为代价赚得盆满钵满，些许罚款或许只是九牛一毛。考虑污染后的修复成本往往无数倍于靠污染赢得的效益，也只有修复费用由污染者埋单，才能契合“谁污染，谁埋单”的本义。

　　以往“企业污染、群众受害、政府埋单”的局面如何改变？生态环境损害鉴定评估如何进行？向污染者索要高额环境赔偿，如何实现？

　　难点在于生态环境损害程度如何定量

　　高吉喜（环境保护部南京环境科学研究所所长、研究员）

　　生态损害并不总是由污染物直接作用于环境产生的，往往是众多污染源在经过自然环境的累计、转化作用下所引发的复合污染。因此，与一般民事违法行为所造成的损害不同，生态损害形成的过程非常复杂，而且潜伏周期长，不易被发现，不易查清源头。当生态损害后果发生时，往往很难追究损害相关主体的责任。

　　我国幅员辽阔，生态环境状况及受损后恢复能力的差异性很大。比如，一片草地的生态系统损害，在不同地方应该有不同测算方法：在牧区应主要对其提供饲料的功能损失进行测算；在城市则测算重点在其景观功能；在具有侵蚀问题的地方，其防止土壤侵蚀的功能就应该被考虑。

　　在对造成生态系统功能退化的机理和过程不完全清楚，对不同尺度、空间的生态环境基线情况不完全掌握的情况下，对生态环境损害进行定量化肯定会比较困难。环境损害鉴定评估是损害赔偿制度的技术保障，选取符合实际的评价指标体系与技术方法就显得至关重要。

　　尽管环境保护部已经先后发布了两版《环境损害鉴定评估推荐方法》，客观上为环境司法、执法与管理活动提供了科学依据，但在具体操作层面还缺乏必要的工作程序规定。实践中应该选取哪种推荐方法，具体的计算参数怎么确定等都是难点。如果这些问题解决不好，将直接影响到生态环境损害赔偿制度的实施效果。

　　自2011年起，国家相继在山东、江苏、重庆等10个地方开展了环境损害鉴定评估工作试点。2014年，环保部向社会公开推荐了一批12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境损害鉴定评估机构。但要真正落实“谁污染，谁埋单”，国家建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系是必要的前提。

　　改变过去只能“罚款+拘留”的状况

　　成长春(长江经济带研究院院长)

　　民事诉讼法规定，民事诉讼的起诉条件是原告须与本案有直接利害关系。由于生态环境资源为国家和集体所有，生态环境损害发生时，诉讼主体缺位，常常无法提起诉讼。

　　在过去相当长的时期里，对于企业违法导致生态环境损害的情形，大多只能采取罚款、行政拘留等单一的强制性措施。在渤海湾溢油污染、松花江水污染等诸多事件中，公共生态环境损害并没有得到足额赔偿。

　　2015年1月，“史上最严”的新环保法实施，打开了环境公益诉讼的闸门。环境公益诉讼等司法手段可以在一定程度上弥补行政手段的不足，但诉讼程序相对复杂，耗时耗力，也影响着司法手段的执行效果。

　　2015年底，国家出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，第一次以制度化的方式从国家层面对生态环境损害赔偿制度进行了较系统和完善的规定。当时规定，环境损害的赔偿权利人是省级政府。2017年新的方案则将赔偿权利人由省级政府扩大至市地级政府。并且省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作，比如，省政府可以委托省环保厅来进行索赔工作。

　　生态环境损害赔偿案件主要发生在市地级层面，市地级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础，能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。

　　另外，新版方案除规定对环境资源的生态价值予以赔偿外，还针对政府作为索赔权人提起的生态环境损害赔偿诉讼进行了规定，明确生态环境损害赔偿诉讼既可在协商未达成协议的情况下提起，也可不经协商直接提起。这些规定都体现了对环境利益的专门保护。

　　专业人才队伍远远满足不了需求

　　韩永伟（中国环境科学研究院研究员）

　　根据《生态环境保护人才发展中长期规划(2010-2020年)》，我国提出到2020年生态环保专业技术人才要达到32.8万人，但直到2015年6月，中华环保联合会才举办了第一期《全国环境损害鉴定工程师》岗位培训班。

　　生态环境损害评估的专业人才队伍建设远远满足不了当前的现实需求。我国生态环境损害事件，尤其是突发环境事件已经进入高发、频发期，但现有人员都是满负荷运转，“小马拉大车”。一些紧缺专业人才更少，比如生物技术安全管理、生物多样性保护、生物物种资源保护、土壤环境保护，等等。

　　新的方案要想得到顺利实施，加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，推动组建符合条件的专业评估队伍很重要。

　　另一方面，生态环境损害赔偿制度的实施，涉及到生态环境损害评估鉴定、赔偿诉讼、资金管理、执行监督等多个环节。这一评估结果将直接关系到污染者的赔偿金额、期限和方式，甚至会影响到地方相关部门政绩考核及有关领导的追责问题。因此，损害评估与赔偿将不可避免地受到利益相关方的种种干预。如果生态环境损害评估专业技术队伍没有建立起来，没有独立从事生态环境损害评估事务的机构，在赔偿诉讼规则、资金管理方式和执行监督等方面尚没有建立规范的体系，就很难保证生态环境损害调查的公正性。

　　应加强检察机关对政府索赔工作的法律监督

　　於方（环保部环境规划院研究员）

　　理想状态下，环境资源问题需要实现“政府主导、市场运作、公众参与”的综合治理机制。

　　政府是环境公共资源的责任人，但政府也具有“理性经济人”特点，甚至可能代表部分人利益，可能会出现管制失效、权力寻租、地方保护等政府失灵的现象。如何加强对政府主导开展生态环境损害赔偿工作的法律监督，我认为重要途径之一就是：检察机关以督促或监督者身份介入生态环境损害赔偿过程，发挥监督作用。具体包括监督政府开展生态环境损害调查评估、协商与起诉索赔、修复方案制定与监督执行、公众参与、资金使用等方面的工作。

　　为保障生态环境损害赔偿的公平、公正、公开，还有必要发挥公众在生态环境损害赔偿过程中的参与或监督作用。比如，对涉及公共环境利益的重大事项采取强制信息公开；细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公众范围的选择与确定标准；优化听证会、咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化公众意见反馈处理。

　　建议参照美国《综合环境反应补偿与责任法》的追责原则——“严格、连带、追溯责任”。把环境毒性大、蓄积性强的危险物质过去和现在的所有者、经营者、生产者、运输者，以及场地所有者、贷款者均纳入可能的责任主体。同时探索借鉴金融机构的连带责任原则，要求通过投资、实际参与企事业单位生产经营活动的相关金融机构承担污染的连带责任。

　　当然，在实践索赔过程中，生态环境损害评估的结果还要体现可操作性，需要充分考虑环境利益关系的复杂性、环境损害对象的层次性和时效性，造成环境损害的原因以及环境损害赔偿责任人的经济能力等情况。

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