修宪立法：做好监察体制改革顶层设计

　　国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计。各试点省、市在设立监察委机构的同时，国家监察法、宪法需要修订适应。国家监察机构有对“行使公权力的公职人员”职务违法犯罪行为进行调查的权利，与检察院、纪委形成分工合作、互相制衡的关系。

　　2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称“《方案》”），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

　　《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责。

　　在国家监察机构于各试点省、市建立的同时，关于国家监察的法律法规也在制定当中。

　　2017年6月23日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国监察法（草案）》进行了审议。2017年11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》公开征求各界意见。

　　2017年12月26日，十二届全国人大常委会第一零六次委员长会议经表决决定，将《中华人民共和国监察法（草案）》二审稿提请2018年第十三届全国人大一次会议审议。

　　监察法用留置取代“双规”：为国家反腐提供法律依据

　　党的十九大报告指出，要“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘双规’措施。”

　　曾做过多年检察官，现任京衡律师上海事务所副主任、高级合伙人、京衡刑事部副主任的邓学平在接受《小康》记者采访时表示，从法律技术上看，现在国家监察法的立法实际上有三大背景。第一，就是强力反腐的政策导向；第二，就是对双规进行改造并赋予其法律上的身份；第三，就是要进一步突破目前反腐取证的困境。有了这样三层背景，就可以理解国家监察法最根本的立法逻辑。那就是要建立一个强大无比的机构，要能够克服之前调查取证过程中遇到的困境。相应的，监察法最大的突破，就是规定了一种史无前例的调查措施——留置。

　　在《中华人民共和国监察法（草案）》二审稿中，对采取留置措施的决定程序、时限作出规定的基础上，进一步规范留置场所的设置和管理。这与中国共产党纪检（纪律检查）机关和政府行政监察机关所采取的特殊调查手段“双规”作出了区别。

　　“‘双规’是出于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第二十八条第一款第三项，‘要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明’。也就是说，‘双规’出于党规，是对党员有效。并且这是通过党内程序处理事情，没有通过人大。而留置是法律程序，必须通过人大立法才能实行。从法律上来说，过去‘双规’在法律层面是处于模糊地带的，有争议性的。这就是要以留置取代‘双规’的原因。”邓学平说。

　　全国人大法律委员会副主任委员李适时则在会议做报告时曾表示，建议增加规定“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”；“监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除”。据了解，监察法草案规定：“采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属。”草案二审稿将不通知的条件作出进一步细化规定。李适时说：“采取留置措施后，除有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。”

　　除此之外，监察法草案二审稿特别增加保障被调查人合法权利的规定，共有四方面内容。一是冻结的财产经查明与案件无关的，应当在三日内解除冻结，予以退还；二是搜查女性的身体，应当由女工作人员进行；三是查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在三日内解除查封、扣押，予以退还；四是监察机关经过调查，对没有证据证明存在违法犯罪行为的，应当撤销案件。

　　但邓学平认为，国家监察法草案在对被调查人合法权利的某些重要细节没有提及，例如说没有律师会见的规定。他告诉记者，监察法草案没有律师会见的规定，那么没做规定其实就是一种规定——律师不能会见。根据刑事诉讼法，犯罪嫌疑人进入看守所以后，除了三类特殊案件需要经过许可之外，律师在其他的案件中都是可以持三证直接会见的。即便是特别重大贿赂案件，最高检也规定必须在侦查终结前准许律师会见。但监察法草案将留置贯穿于整个调查期间，律师在留置期间都无法会见。

　　草案二审稿还对技术调查措施的适用范围和批准程序进行了严格规范，将可以采取技术调查措施的案件范围由“涉嫌重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪”修改为“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”，删去了“失职渎职”的情形。

　　国家监察体制改革涉及宪法修订

　　1月18日至19日，十九届中央二次全会举行。全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。清华大学公共管理学院副教授郑振清受访表示，讨论修改《宪法》其中包含赋予“国家监察委员会”此一新机构的合宪性地位。

　　全会强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　中央民族大学法学院讲师范依畴认为，这次国家监察体制改革的宪法依据亟待补充。按照全国人大决定，进行“国家监察体制改革试点”，涉及国家机关体制的重大改革。“试点”虽仅在省级层面进行，但事涉宪法既定的地方国家机关根本架构变革，因此只有修宪后才能变。改革的最终目标是改变中央监察体制，涉及中央国家机关根本架构改变，这必须修宪才能解决。

　　因此，中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湘潭大学教授吴建雄认为，推进国家监察体制改革，是对我国法治反腐的思想建设。他建议，先进行符合宪法原则的试点探索、制定符合宪法精神的监察法，然后再修改宪法及相关法律，更加符合问题导向、政策先行、法律跟进的立法逻辑。

　　监察机构接受人大监督

　　国家监察体制改革通过制定监察法和修订宪法，规定了国家监察机构既不属于行政系列，也不属于司法系列，更不属于立法系列。在这次改革构思中，它自身单成一个系列，即监察系列。也就是说，在全国人民代表大会之下，国务院、中央军委、国家监察委、最高法院、最高检察院五个一级国家机构并列。在地方则是政府、监察委、法院、检察院并列。

　　因此，中华人民共和国监察委员会是“国家反腐败工作机构”。监察法草案规定，中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。中华人民共和国监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举产生，副主任、委员由中华人民共和国监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。

　　中华人民共和国监察委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。中华人民共和国监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。

　　监察法草案征求意见稿还规定：“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。”草案二审稿删去“可以”的表述，明确规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，根据需要可以组织执法检查。”

　　中国政法大学副校长马怀德认为，这将有效实现人大对监察委员会的监督。“监察委作为跟法院、检察院、政府相类似的国家机构，应该向人大作报告，而且是年度工作报告。因为人大产生，向人大负责，接受人大监督是理所当然的。”

　　另外，还有多位学者主张，按照宪法的规定，各级人大有权罢免各级政府领导、法院院长、检察长。因此，在修改宪法时也应当增加人大有权罢免监察委员会主任的条款。

　　监察委与检察院、纪委的关系：分工合作、互相制衡

　　随着监察委成为国家机构，它与政府、法院、检察院并列。那么，监察委与检察院、纪委之间的关系分别如何？

　　邓学平解释，纪委是党内机构、监察委是国家机构，检察院是司法机构。其中，纪委和监察委很大程度上职能有重叠。因此，如今省市县建立的监察委不少是和纪委两套班子、一套人马。当地的监察委主任由纪委书记兼任。但是，纪委和监察委又不完全重合，纪委还是保留了一些独立的机构。

　　例如，《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中有明确，党的纪律检查委员会（即“纪委”）、监察委员会（即“监察委”）合署办公。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务；试点地区党组织对试点工作负总责，也要成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。

　　“而监察委和检察院以后更多是前后承接的关系。监察委负责调查，调查完以后，移交给检察院，由检察院审查起诉。”邓学平说。

　　监察法草案征求意见稿规定，对监察机关移送的案件，检察机关“对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。”此次提交审议的草案二审稿删去了“征求监察机关意见”的规定。

　　马怀德指出，监察机关与检察机关应该各自行使职责，相互既有配合，也有制约。“监察委不是最终的裁判机关，只是享有监督调查处置权限，实现反腐败调查职能的机构。是否构成犯罪，还是由检察机关通过审查提起公诉，最后由法院作出最终认定。监察委员会所作的结论要通过检查机关的审查起诉，以这种方式加以制衡。对于监察委员会所作结论，检察院认为不构成犯罪的可以退回补充调查，也可以做出不起诉的决定，这是一个实质性的制衡权力。监察委员会对不起诉的决定提出申请复议。”

　　总的来说，范依畴认为，国家监察机构的职责既已扩大或升华为对所有“行使公权力的公职人员”的职务违法犯罪行为进行调查处置，但不再是党纪政纪执行机构，而是监察执法机构。

　　《小康》记者 麦婉华