关于政府投资项目全过程监管的研究

政府投资项目是指政府为实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，利用财政性资金或者其他政府性资金进行投资的行为和过程。近年来，政府投资项目是由政府及其职能部门依靠其特有的行政权力和职能来管理和运作的，政府作为投资项目的主体，对其投资的项目从决策、资金拨付、确定施工单位到建成交付使用全过程实施直接管理，这种管理模式的特征是行政权力在经济运行与资源配置中起主导作用。因此，分析和研究政府投资项目监管中存在的问题，探讨加强政府投资项目监管的方法措施，不仅是经济社会发展的必然要求，也是政府职能转变的重要举措。

政府投资建设项目实施监管过程中存在的主要问题

工程监管不到位。一是项目建设前期手续不全致使工程监管不到位。某些工程项目在未办理工程报建手续，未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的情况下就先行开工建设，建设中边施工边补办有关手续，使得工程前期建设过程监管不到位，导致质量和安全隐患。二是项目管理人员缺失。因企业在前期投标中采用挂靠资质投标，中标后，投标承诺的项目管理人员缺失，而实际的项目管理人员不具备相应的资质，导致施工管理不到位，组织松散，施工资料管理不规范等问题发生。三是工程变更流程不够科学。有些工程项目变更设计、增减工程量，未按规定流程报有关部门审批，有的只是经过分管领导签字同意，使得在变更设计、工程量计算、工程款结算等方面存在风险。四是项目主管部门和监理部门监管不到位。项目主管部门因专业理论知识不够，导致对项目的管理上的缺失。

招投标活动不规范。目前政府投资项目招投标环节主要存在以下问题：一是招标人排斥潜在投标人或直接采用邀标代替公开招标。招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或把本应公开招标的项目采用邀标方式进行招标，在招投标中违规操作而内定中标企业。二是规避招标以及中标后将工程进行分包或转包。项目主管单位将主体工程招标，附属工程则直接发包，有的中标企业，将中标项目非法转包或违法分包给其他单位。三是挂靠资质投标并以委托的方式进行施工。一些不具备资质要求的企业为了参与投标，采用挂靠或假借资质的方式进行投标，中标后再由所挂靠的公司以授权委托的方式委托其他企业进行施工。四是采用围标串标排挤其他竞争者。招标人与投标人、代理机构与投标人、投标人之间相互串通，破坏社会公平，损坏竞争主体利益和公共利益。

资金管理有待加强。一是资金来源结构不合理。政府投资项目资金主要本级财政筹集，在一定情况下，可以利用相关政策法规，向上级和国家相关部门争取资金支持，更多情况是，本级财政在资金不足的情况下，向银行借款或者发行债券筹集资金，缺少其他性质资金进入，地方债务压力逐年增加。二是项目预算编制不科学。简单按照费用项目比例进行编制，与项目设计和工程造价结合程度不够，对工程成本结构掌握不完整，各项费用定额设置不合理。三是项目预算支出进度与工程实际进度不匹配。项目预算执行混乱，资金拨付随意性较大，项目资金预算进度与工程形象进度步调不一致，项目预算得不到很好的执行，预算控制制度执行不到位。

加强政府投资项目监管的措施建议政府投资项目管理是包含项目立项、招投标、建设、竣工验收、运营、资金管理等环节，应加强监管，规范运作。要在现有监督措施的基础上，加强对项目决策、实施、变更、验收、决算等环节的监督，有针对性地对重点环节、重点岗位和人员进行监督，提高监管效率。

加强组织管理，完善政府投资项目监管体系。目前对政府投资项目的监管部门较多，包括纪检、监察、规划、用地、财政、审计、建设和发改等部门，职责划分不够明确，工作协调难度较大。应进一步加强组织管理，明确相关监管部门的职责范围，建立全过程可追溯的问责制度，在哪个环节出现问题，追究相关部门的责任。同时对政府投资的重大项目，专门成立项目部，定期或不定期召开项目推进会，研究政府投资重大项目管理过程中出现的新情况和新问题，对政府投资重大项目的资金来源、论证、立项、招投标、发包、验收、合同执行及概算、决算等环节合法合规性进行评价，进一步加强风险防控，规范政府投资行为，提高投资效能。

加强制度建设，建立健全政府投资项目管理的规章制度。一是严格执行招投标制度。充分发挥工程建设项目招投标的制度优势，同时建立项目竣工验收备案制度，完善评标办法，减少招投标工作中人为因素的影响。二是落实项目建设责任制。项目法人必须对项目建设的质量、安全、工期和投资负全面责任，并将管理责任分解落实到责任部门和责任人。三是建立内部风险防控制度。严格项目立项、招标、投标程序，做到没有设计概算不立项，没有施工预算的不进行招投标。同时对政府投资项目进行严格的事前、事中、事后审计，保证资金使用效果。

规范项目资金管理，优化项目预算管理。一是拓宽资金筹集渠道。改变以往单一依靠举债弥补政府投资资金缺口的局面。大力倡导政府和社会资本合作项目（PPP），充分利用中央加强地方政府债务管理和在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的契机，大力实施 PPP 项目。将符合条件的地方融资平台存量项目，在征得债权人同意的情况下，转型为 PPP 项目，将政府性债务转化为非政府性债务，减轻政府债务压力，腾出更多的资金用于重点民生项目建设。对符合转化为 PPP 项目的在建项目，通过包装，整合成 PPP 项目，吸引社会资本投入。对新建项目，优先选择收费定价机制透明有稳定现金流的项目，推广使用 PPP 模式，吸引社会资本参与，达到政府和社会资本双赢的目的。二是规范投资项目概预算管理。概预算编制部门要全面系统了解项目设计内容，优化工程造价流程，明确各种材料、设备、人工、拆迁等费用定额。要严格控制项目变更，防止建设单位随意修改设计方案或者投资规模，最终导致政府投资项目投资失控。三是完善项目资金申报审核和拨付程序。为使财政部门全面掌握项目情况，项目立项批复以后，建设单位应及时将项目立项、工程初步设计和概算批复文件等相关材料报送财政部门备案。项目资金拨付时，要按照建设进度和工程验收情况严格资金拨付。