周边外交新形势与我国外宣新要求

　　当前，中国的和平崛起进入关键时期，中国在周边地区的实力优势继续提升，在周边地区的影响力、塑造力明显提高。2018年以来，中国与许多周边国家的关系得到改善，周边热点问题大多得到较为有效的管控。同时，中国在周边地区面临的战略压力依然处于较高水平，这一态势还要持续一个比较长的时期。这样一种周边外交的新形势，对我国周边外宣也提出了新的要求。

　　一、周边外交的形势出现变化

　　党的十八大以来，中国周边外交开拓进取，提出了一系列重要周边外交理念，周边外交实践取得了多方面成果。同时，中美战略竞争有所发展，中国与部分周边国家存在的领土领海主权权益争议在中长期仍难以得到妥善解决，一些周边国家在经历国内政治的复杂变化。在应接不暇、纷繁复杂的现象背后，中国与周边国家的关系也在经历一些深层次变化，并推动中国周边外交的形势出现新的变化，主要表现在以下四个方面。

　　第一，周边秩序在经历重要转型。

　　周边秩序的转型过程与中美之间的战略竞争、国际体系中的权力转移相伴随，使得周边秩序的转型更为复杂。

　　近两年来，美国政府越来越多地从大国竞争的视角看待中美关系，把中国定位为“战略竞争对手”，认为对美国繁荣与安全的中心挑战是修正主义国家的长期复兴和战略竞争，认为中国在近期寻求印太地区的霸权，未来则寻求取代美国，获得全球优势地位。①美国在很大程度上调整了对中国的政策，使未来一个较长时期中美关系的前景难言乐观，并将对周边地区的国际关系产生重要影响。但我们要避免从中美战略竞争的角度来看待中国与周边国家的关系，特别是要避免把与周边国家的关系简单地理解为周边国家在中美竞争过程中，是站在中国这一边还是站在美国这一边，从而使与周边国家的关系在很大程度上被大国竞争所影响和扭曲。而应坚持认为中国与周边国家的关系是双方之间的事情。中国与周边国家的合作有其自身的逻辑。我们应避免用简化的敌我思维看待一些周边国家，而要充分理解周边国家对外战略和政策考虑中的复杂性。

　　第二，周边秩序转型是一个长期过程，在这个过程中，不少周边国家有一定的甚至是较强的不安全感，对转型过程中的不确定性存在担心。

　　大多数周边国家的态度并不是简单排除秩序转换的可能性，但到目前为止，很多国家的心态还比较犹疑，他们主要有以下几个方面的担心：一是担心中美以周边国家的利益为代价，实现双方战略利益的交易与妥协。在周边国家看来，这种情况虽然短期不太现实，但从中长期看，其可能性不能排除。从这个角度，不少周边国家既不希望中美关系大幅恶化，也不希望中美关系出现大的改善。二是担心在秩序转型过程中，自身的政策处置失当，导致利益受损。如在大国竞争过程中，轻易做出站队的选择，卷入大国竞争的漩涡，在其后又不能全身而退，甚至被大國抛弃，陷入被动的境地。如近两三年澳大利亚采取的一些做法，增大了自身卷入中美之间矛盾的可能性，这在澳大利亚国内引发担忧。②这样的做法会带来什么样的后果，也是其他国家关注的问题。三是担心在转型后的秩序中，未能获得一个满意的位置。有些国家在秩序转型的过程中采取独善其身的做法，这在避免麻烦方面不失为明智的做法，但也可能导致在地区秩序转型过程中地位被边缘化。随着中美矛盾上升，一些周边国家的行为比过去变得更为慎重，以便为自己留下更大的政策回旋余地。

　　总体上，大多数周边国家不希望现有格局和秩序在短期内发生大的转折性变化，而是希望这个变化以较为平稳地的方式进行，以便他们能够更好地适应。

　　第三，一些周边国家对中国外交政策的信心在逐渐上升，对中国主导下秩序不确定性的担心有所下降。

　　这种情况的出现，是两方面因素的结果，一个方面，是在全球以及在亚太地区居于主导地位的美国，在过去两年中改变了对其他国家的行为方式，变得更为利己和机会主义，美国行为方式的不确定性明显增大，让很多周边国家感到无所适从。美国特朗普政府明确宣称“美国优先”，把它作为内外政策的指导性原则。早在竞选期间，特朗普就声称自己“不代表世界，只代表美国”，不接受“全球主义的虚假欢歌”。③“美国优先”代表了美国总统对国际事务态度的一个原则性变化，即不再认为维护国际秩序的长期稳定是美国对外政策的核心目标，相比之下，美国的物质利益，特别是美国的经济利益，才是特朗普关注的首要目标。特朗普是第一位公开质疑战后美国积极创立的国际制度体系的美国总统。他认为美国被既有国际秩序安排绑架了，现有的同盟关系是一种负担，多边协议捆住了美国行动的手脚。④在特朗普执政时期，美国的外交政策变得更为“实用主义”，付出意味着要获得明确可见的回报。从字面上来说，以维护美国利益为宗旨的“美国优先”并没有错。但从现实上，美国政府利用其实力优势地位，利用其在国际体系中的主导地位，利用一些国家在安全、经济等领域对美国的不对称依赖，采取了对他国强势施压的单边主义政策，试图以其他国家为代价实现美国利益的最大化。美国的做法，在很大程度上动摇了既有周边秩序的重要基础。

　　另一个方面，是中国持续的外交努力。特别是2017年以来，在国际秩序出现较大不确定性的背景下，中国继续坚持和平、发展、合作、共赢的外交政策，积极向周边地区提供经济、安全公共产品，顺应周边国家的战略需求，照顾周边国家的关切和重要利益考虑。在推进经济合作、互联互通等方面保持高度耐心，积极与周边国家就共同关心的问题进行沟通、交流与磋商，推动与周边国家的务实合作。即使在合作的过程中出现一些困难和波折，中国依然总体保持行为方式的一致性，使周边国家在变化的国际环境下看到了中国作为大国在对外行为方面的稳定性、一致性和可靠性。其结果，增大了周边国家对中国外交政策的信心，不少周边国家对中国主导下秩序不确定性的担心有所下降。大多数周边国家认为中国未来对外政策的发展方向总体上是清晰的，并承认与中国发展经济关系所带来的重要利益。

　　第四，周边秩序的转型是一个曲折前行的长期过程，中国即使付出几年时间的巨大努力，也不容易看到很大的具体成果，但这个转型过程本身是其他国家观察和了解中国的重要信息渠道。

　　周边秩序转型是一个长期的过程，它建立在地区层面权力转移的基础之上，涉及本地区国家间关系的结构性调整，并与中美关系的变化过程紧密联系。由于这个过程总体上以一种和平的方式进行，这使得地区层面的变化在很多阶段都是非决定性的，从而进一步延长了转型的过程。在转型的过渡时期，一些周边国家的行为方式具有较大的可塑性，主要行为体之间可能进行多方面的战略试探，以更可靠地形成对他国战略意图与战略能力的较准确判断。大国在秩序转型时期的表现，本身会成为未来秩序的重要内容。处理好这些相互战略试探的过程，对于建立中国良好的国际形象具有重要价值。

　　二、对周边外宣的新要求

　　中国周边外交的新形势，一方面對于中国形象的继续提升，对于增强中国在周边地区的影响力、感召力和塑造力创造了较有利的条件，同时也对此提出了一些新的要求，主要体现在以下三个方面。

　　第一，在中国周边外交已经提出一些重要理念、倡议和构想的基础上，宜注重沟通与落实，继续传递中国在国际合作方面的意愿与可靠性的信息。

　　党的十八大以来，中国周边外交开拓进取，提出了一系列重要理念、倡议和构想，包括构建周边命运共同体、践行“亲、诚、惠、容”的周边外交理念与坚持正确的义利观、推进“一带一路”建设和周边互联互通、倡导亚洲新安全观、推动澜沧江-湄公河合作，等等。中国在过去几年提出的周边外交理念、倡议、构想的内容已经十分丰富和系统。未来一个时期，更重要的是让这些理念、倡议和构想在复杂的周边环境中有效地推进、落地生根、深入人心，使其被周边国家更普遍、更衷心地接受。

　　我们周边国家的国情十分复杂，国与国之间存在很大的差异，为此，需根据不同国家的不同情况来设计传播的具体内容和具体言说。很多时候，对外政策行为是更有效、更有力、更容易被跨文化理解的语言。我们的周边外交要在行动中保持耐心、在践行过程中让周边国家受益，并使其更好地了解和认识中国的政策目标、原则与行为方式，使其对相关理念、倡议形成与中国自己较为一致的理解。

　　第二，理解一些周边国家对秩序转型的担心，和对由大国行为可能带来的不确定性的不安心理，在行为和言语解释上保持耐心，避免冲动，缓解周边国家的内在疑虑与担忧。

　　国际关系中，中小国家对大国的担心和疑虑是一种根深蒂固的现象。近两年来，特朗普领导下美国的一些强势做法和单边主义行为，不仅影响了美国在一些国家中的形象，也加剧了一些中小国家对大国的担心。他们认为，当前美国的做法，不仅是特朗普个人性格的问题，更重要的是，由于有美国的实力为支撑，才使得特朗普政府一些出格的行为能在国际上行得通。从这个角度，如何对大国的权力进行约束，始终是中小国家十分关心的问题。

　　在秩序转型的过程中，大国之间的权力碰撞可能会有所加剧，这也强化了一些中小国家的担忧心理。在此背景下，不仅一些规模较小的国家对秩序转型过程感到担心，即使像澳大利亚这样的“中等强国”，也对未来的国际秩序转型感到不安。⑤这种担心对中国与他们的合作会产生现实影响，特别是即使本质来说是互利共赢的合作，有些国家也担心由此形成对中国的过度依赖。对于周边国家的这种在我们看来似乎颇不必要的担心，我们要充分理解，并保持政策耐心，保持合作的稳定性和可靠性，用时间和我们的外交行为来逐步化解其顾虑。在这个过程中，我们进一步对外展现中国社会的多元性，发出多元的声音，本身就是让周边国家感到安心的一个重要信号传递方式。

　　近年来，美国调整了对华战略，把中国定位为主要的“战略竞争对手”。虽然中国希望继续与美国进行有效合作，但也很难改变中美战略竞争将长期持续的态势。中美战略竞争的压力，无疑会向中国周边地区传导，并将加大某些地域、某些议题上的竞争态势。为此，我们需积极对一些周边国家，特别是东南亚国家进行安抚，缓解其忧虑，使其对中国产生更强的信任。

　　2014年以来，中国每年都举办重要的主场外交活动。中国的主场外交往往规模宏大、气势恢宏。连续成功地举办一系列重要主场外交活动，无疑是中国实力、能力和国际影响力的体现。这样的大场面外交活动，在给一些周边国家人士带来心理震撼的同时，有时也会因其对国家之间实力差距的切身感知，而在某种程度上加大其对中国实力的担心。

　　第三，有意识地进行预期管理。我们自身要对未来中国在周边地区的作用形成稳定的预期，同时这样一种预期应该是可以被周边国家接受的，符合本地区实际的。

　　中国还处于和平崛起的过程中，但中国未来在地区发挥什么样的作用，本身与中国当前一个阶段的行为有密切的关系。对于中国未来在这个地区的地位、形象，中国人自己首先要有一个基本的设想和预期，如中国未来将是本地区国家可靠的合作伙伴，中国会继续尊重周边国家的重要关切，而不会把自己的观点和想法强加于人，中国对国际合作将始终持开放的态度，中国将遵守本地区的主要制度安排与国际规则，等等。如果我们对未来形成一种切合实际的合理预期，这会对自身当前的言语表达和行为方式产生影响。

　　由于国与国之间本质上是一种利益为主的关系，国家之间的社会资本比较稀薄，相互信任的基础始终不是十分坚实。为此，我们一方面要努力讲好中国故事，另一方面也不必夸大中国故事。夸大的故事，在国际社会中不太容易被人相信，相比之下，较为平衡的叙事，可能会让周边国家觉得有更高的可信度。从这个角度，我们在周边地区呈现出来的，不应都是美好的宏大叙事，而要有更多、更丰富的相互支撑、相互补充的微观叙事。

　　当前周边外交形势的演变，对中国来说既存在一定的挑战，同时也是重要的机遇。特别表现为，在一个不确定性有所增大的国际环境和周边环境下，中国可以通过自身的持续努力，在本地区更好地树立作为周边国家可信合作伙伴的良好形象。

　　「注释」

　　①Department of Defense of the United States of America， Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， Jan 2018， p. 2.

　　②澳大利亚学者休·怀特认为，如果中美之间发生战争，对澳大利亚来说，置身事外是比较好的选择。Hugh White， “The US shouldnt go to war with China over Taiwan—and nor should Australia”， The Strategist， Feb 13， 2019， https：//www.aspistrategist.org.au/the-us-shouldnt-go-to-war-with-china-overtaiwan-and-nor-should-australia/

　　③Ishaan Tharoor， “After Clinton， Trumps Real Enemy is ‘Globalism”， The Washington Post， November 3， 2016.

　　④沈雅梅：《特朗普“美国优先”的诉求与制约》，《国际问题研究》2018年第2期。

　　⑤Australian Government， 2017 Foreign Policy White Paper， p.6.

　　周方银