统筹基础设施数字化建设推动区域协同均衡发展

　　孙婧婧

　　构建现代化基础设施体系是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成部分。统筹基础设施数字化建设，积累基础设施数字化建设的制度资源，激发基础设施对提速经济发展和推进共同富裕的先导性和引领性作用，促进构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。统筹基础设施数字化建设，通过合理调配“新基建”产能、挖掘传统产业的新增长点、提高社会治理效能、拓展政务场景化应用等举措，推动区域协同均衡发展。

　　党的二十大报告七次提到了“基础设施”，构建现代化基础设施体系被提到了国家发展的战略位置。我国基础设施建设自古有之，交通基础设施的官道及运河、邮政通讯基础设施的驿站及烽火台、安防基础设施的长城及护城河，水利基础设施的桥梁及堤坝等等。重要基础设施的建设应用不但促进社会经济增长，便利人民生产生活，甚至可以改变社会发展轨迹和人民生活方式。新中国建立以来，在中央的统一领导下，依托于稳定的政治经济环境，举国上下协力筹建基础设施，夯实发展之基石，我国基础设施存量已居世界首位。现阶段，我国基础设施工作的重心不再是砺进争新建，而是优化挖潜能。

　　统筹基础设施数字化建设的战略意义

　　“十四五”规划《纲要》提出，“十四五”时期要统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。只有统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设（以下简称“新基建”），才可能实现党的二十大报告提出的“优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”的目标。如何统筹推进传统基础设施和“新基建”？首先需要直面的迫切任务是基础设施数字化建设问题。现代化基础设施体系作为国家治理体系和国家治理能力现代化的不可或缺的组成部分，不仅表现在能不能满足人民群众对于基础设施的基本需求，其价值更多的是体现在驱动效应。统筹基础设施数字化建设，增强“新基建”的技术规划并加快传统基础设施的数字化转型，激发基础设施对提速经济发展和推进共同富裕的先导性和引领性作用，促进构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　统筹基础设施数字化建设是缩小区域发展不平衡的重要战略工具。我国存在比较明显的区域发展不平衡、城乡发展不平衡等问题。近年来，区域之间的差距不仅没有缩小，还有扩大的趋势。区域之间传统基础设施的数字化水平参差不齐，缺乏数字化系统的整体协作支撑，各基础设施如同“信息孤岛”，弱协作、弱协同，协同产能不高。区域内外部统筹加强传统基础设施的数字化建设，同时，合理增加新型基础设施建设，与已有通信网络基础设施、新技术基础设施充分连接，有利于打破地理约束，打破行政壁垒、优化产业布局，形成互补相融优势。通过基础设施之间的信息联动，刺激产业之间产生联动反应，激发区域活力，提高区域经济发展的总体效能，区域发展优势将更为突出。

　　统筹基础设施数字化建设的制度资源

　　我国统筹基础设施数字化建设的先天制度优势是重大基础设施均属于国家所有。根据2007 年3 月全国人民代表大会通过的《中华人民共和国物权法》第五十二条第二款规定，“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”。这为我国统筹基础设施数字化建设提供了法律支撑和行为理据。

　　加快基础设施数字化建设，推动区域协同均衡发展，经济协同发展是基础，公共利益优先是隐含的前提，需要在各项实践中不断累积制度资源，规范基础设施数字化建设的权益配置，促进资源统筹协同、要素跨境流动以及人才交流的共建共享。统筹基础设施数字化建设，要与行政管理、社会治理、应急安全等程序和制度衔接，公共卫生、社会治理、劳动就业、社会保障、法律服务等领域相互配合、相互衔接，做好基础设施信息应用升级，避免各自为政的碎片化改革，把阻碍合作的因素减少到最低限度。将基础设施数字技术发展的技术链和数据利用的价值链相结合，规范调整基础设施数字化建设过程中产生的利益怎样分享和风险如何负担等核心问题，使全国人民共享信息生活带来的福祉。

　　统筹基础设施数字化建设，需要面对系统安全、数据安全等挑战的同时，也会面临社会伦理、知识产权、法律责任等新型挑战。我们需要加快探索并累积信息技术使用的伦理约束制度、知识产权制度以及区域信用合作制度等制度资源，降低交易成本，加快资本的自由流动，促进区域开放合作发展的同时，实现民众个体的权利法益与社会利益的平衡。

　　统筹基础设施数字化建设，推动区域协调发展的举措

　　（一）合理调配“新基建”产能

　　加强基础设施数字化建设的整体规划与系统协调，增强基础设施互联互通能力，将核心城市“新基建”的部分产能连接到相邻城市区域，将城市之间的“邻避情结”（Not In My Back Yard， NIMBY）转化为“迎臂效应”（Yes In My Back Yard，YIMBY）。“迎臂效应”，就是张开双臂欢迎与当地发展相匹配的“新基建”产能转移，通过“新基建”资源位置的变化，刺激企业之间产生良性互动连锁反应，形成产业功能衔接协同的城市群。

　　根据地域特点及社会经济文化发展状况，将基础设施数字化建设与全省“一核一带一区”是广东的战略新布局相结合，优化产业布局，形成主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明、层次合理的城市产业联盟。构建产业功能城市、旅游功能城市、特色产品乡镇等不同目标定位的城市群，激发区域活力，促进城市发展格局转变。针对后发城市的薄弱环节精准发力，城市之间的基础设施产能转移互动，打破地理约束和行政壁垒，促进不同层级、地区、类型的基础设施有序链接互融。

　　（二）挖掘传统产业的新增长点

　　基础设施数字化建设不仅可以推动新经济部门的发展，还可以通过跨界融合，为传统产业赋能，为产业模式的创新提供技术支持。尊重高新技术产业发展规律，做好统筹基础设施数字化建设的顶层设计，基础设施数字化建设要因地制宜以“质”为先，促进社会多元合作，共同为传统产业新发展助力，避免盲目跟风，防止“一哄而上”、重复建设。鼓励经济后发地区巧用推力和拉力，挖掘传统产业的新增长点，对“新基建”可能为传统产业赋能的涉及领域、商业模式、组织形式、规模层次、机制调整、运行效果和社会影响等进行应用分析研究，有针对性地鼓励各产业主体参与引入基础设施数字化建设。例如，广州市增城区试建5G 智慧农业试验区，发挥5G 大流量、低时延、广物联优势，开拓农业“生产—管理—销售—服务”全链条的产业创新应用模式，涵盖农业精准种植、病虫害实时高清监控、农业装备实时互联、农业生态旅游VR 场景等，推动智慧农业跨越式发展。

　　各级政府要重视塑造适应基础设施数字化建设要求的营商环境，营造和维护安全守信的市场秩序，不同区域政府之间、各产业主体之间、政府与产业主体之间逐步形成信任、互惠、交往规范的“亲清” 关系。各产业主体对于基础设施数字化建设的持续投资不仅依赖迭代更新的技术带来的收益，更是依赖于可信任的政府授权。各地市政府要以增进互信互助的信用体系为核心，敢于并善于为产业主体授权，探索技术应用的风险防控机制，以加速基础设施内部技术能量向外扩张，促进社会经济的“包容性增长”。

　　（三）提高社会治理效能

　　治理场景在相当程度上形塑基础设施数字化建设的技术空间和实施路径，区域城市联动，有助于创设支撑性的治理场景，构建共融亦共荣的技术平台框架，形成窥探制度内部缺陷并进行及时修正的治理机制，加快基础设施数字化建设的效能转化速度。比如：车联网可以实现车内、车际、车载互联网之间的信息互通，“人- 车- 路- 云” 一体化协同作业在区域城市之间联动，将推动与低时延、高可靠密切相关的远控驾驶、编队行驶、自动驾驶等具体场景应用，发挥“新基建”技术的治理效能。

　　依据大数据技术和多重算法，实现基础设施应用的用户、场景、信息之间的精确匹配，强化各主体间的协作和规则意识，在多元“空间”中形构场景化治理，解决公共安全、公共卫生、道路交通、政务服务等治理难题，使全国民众可以共享社会治理效能。例如，深圳宝安区公安分局在塘头派出所开展“智慧派出所”应用场景试验。通过“5G ＋智能执法终端＋高清视频实时回传＋AI智能识别” 实现警用无人机自动巡逻、警用摩托车巡逻、单兵智能执法立体巡防、可视化应急指挥等。

　　（四）拓展政务场景化应用

　　5G 作为信息基础设施，对于4K/8K 超高清视频有着良好的承载能力，可以承载远程超清直播、远程安防监控、远程超清医疗、远程现场实时展示及街景采集等应用场景。以粤港澳大湾区为核心，开拓交通、警务、城市管理、电力、医疗、信息安全等领域的政务场景应用，通过政务服务数据的跨平台交互联网，逐步扩散移植至全国，提升全国的政务场景化应用效能。

　　鼓励公共管理部门率先垂范，推动数据开放性应用。各级政府积极推动信息数据的应用创新，有效联结组织团体以及民众个体，充分考量政策社会接受度，探索信息数据在当地政务应用的创新模式。建设公共信息共享和联动监管平台，探索信息市场秩序的规制和共建共享的方法。在实践中不断完善信息数据应用利益调整事项的论证咨询机制，促进制度设计有坚实的实践基础。

　　统筹基础设施数字化建设的本质是资源配置更优化。例如，“新基建”中的算力基础设施建设刚刚起步，可以充分利用经济后发城市的能源、土地资源优势，将算力基础设施选址在以经济后发城市为中心。全国所制定的《全国省5G 基站和数据中心总体布局规划（2020-2025 年）》划分5 个数据中心集聚区，均是以经济后发城市为中心。经济后发城市将对用地和能源需求较大的现代产业形成吸引力，将新经济、新产业、新业态导入经济后发城市，经济后发城市与经济发达城市资源交叉配置，合理规划区域之间经济发展结构，促进城市功能的协调，实现产业集群的跨区域协同合作，提升产业链附加值，形成错位竞争，走激励相容发展之路，为基础设施数字化建设的升级迭代提供协调支撑，强力助推以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　作者为广州大学公共管理学院、南方治理研究院特聘副研究员

　　（编辑/ 王婷）

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