乡镇经济发展制约因素及潜力挖掘建议——以福建省南安市为例

　　李江滨

　　（南安市统计局 福建南安 362300）

　　【内容摘要】近几年，福建省南安市总体经济规模不断扩大，产业结构调整也取得一定成效，但还存在粗放型、劳动密集型、企业创新能力比较弱、高新技术产业投资少、发展不快、投资结构不均衡、第三产业滞后等突出问题，迫切需要推动工业升级，转变发展方式。本文围绕南安 “十四五”以来发展情况，实地调研走访并比较南安历年乡（镇）社会基本情况等统计资料，结合2022 年各专业统计年报数据，剖析南安各乡镇经济发展状况及在发展进程中产生的困境，同时对挖掘乡镇经济潜能、探索乡镇经济发展转型升级提出几点建议。

　　【关键词】乡镇；经济发展；问题；建议

　　一、福建省南安市乡镇经济发展基本情况及

　　亮点（一）农业结构渐趋合理，产业化进程稳步推进

　　多年来，南安市乡镇农业经济结构发生了显著变化，种养业、林业、水产业、畜牧业等产业蓬勃发展，产业经济发展迅猛，规模化、专业化、产业化管理水平进一步提高，为当地经济发展提供了新的生命力。畜牧业已成为南安市多个乡镇的最大农业产业，成为全省养猪大县（市）之一，涌现出众多规模较大的养猪场，2022 年全市出栏万头以上的养猪场就达10 个。

　　（二）工业经济快速发展，产业结构调整日趋优化

　　各乡镇坚持扩量与提质并举、成型与转型兼顾，推动产业、基地、市场联动发展，促进传统产业整合优化和新兴产业聚集拓展。2022 年，南安市各乡镇规模以上工业达到1229 家，产值达到3356.7 亿元，同比增长1.1%。在工业总量快速增长的同时，产业结构不断调整优化，使得传统产业比重逐渐下降，新兴战略产业比重逐渐上升。在规模以上工业中，日用轻工业、石材陶瓷业等传统产业虽仍稳步发展，继续成为工业发展的经济支柱，但比重相比历年有所下降。

　　（三）支柱产业做大做强，企业技术创新取得一定成效

　　近年来，南安市各乡镇积极投身海西建设和泉州产业、港口发展大局，综合团结各乡镇的资源优势实力，以壮大乡镇经济整体规模为目标，大力发展优势特色产业，推动乡镇经济发展，取得了显著成效。例如：石材产业迈向高端，形成国际主要的产品交易中心；水暖行业向厨卫一体化发展，入选 “中国百佳产业集群”；光电产业被列入全国高新技术产业化基地；装备制造基地跻身省级重点基地行列，为南安市经济增长提供了强有力的支撑，为乡镇经济发展注入了新的活力。

　　二、南安市乡镇经济发展中存在的问题及制约因素

　　近几年来，南安市各乡镇社区发展获得了显著成效，但由于历史、地理条件及人文资源等因素的差异，使得南安市各乡镇之间的经济发展水平存在较大差距，在发展中也出现了一系列棘手的社会问题，需要进一步加以解决。

　　（一）乡镇间经济发展不平衡，粗放型、劳动密集型产业多

　　目前，南安市各乡镇经济虽然整体发展较快，农民经济收入整体也不断增加，但是乡镇间区域发展极不平衡。据2022 年南安市分乡镇固定资产统计资料分析比较发现，2022 年固定资产投资完成额最多的是石井镇，投资总额达到41 亿元，而投资最少的乡镇，固定资产投资额仅为2 亿，两者相差20.5 倍。对于投资项目数，最多的是水头镇，达到54 个。而投资项目最少的仅为5 个，两者相差近11 倍。在各乡镇经济发展过程中，传统产业多，石材陶瓷、日用轻工业也属于劳动密集型产业， 2022 年这两个产业规模以上产值达到2312.8 亿元，占规模工业总产值的比例高达68.9%，而水暖厨卫行业的比例也达到了5.4%，虽使得整个产业的水平得到了显著提升，但仍然属于劳动密集型产业。

　　（二）民营企业科技投入偏少，人才发展滞后于经济发展

　　南安市经济以民营经济为主，近些年，虽然企业投入技术改造、技术创新相对以前有较大提升，企业创新也取得一定成效，但还是落后于其他一些较发达县市，其可提升的空间还非常之大。到 2021 年，规模以上工业中开展科技活动（R&D）的企业数量达到312 家，占比达到25.4%，参与科技活动的人员达到10868 人，而R&D 经费支出也达到21.7 亿元，但仅占全市规上工业营业收入比重0.7%。企业在开发新产品时，主要依赖外部技术设备和核心零部件，而自主R&D 却相对较少，这不仅限制了企业在市场上的竞争力，也削弱了企业的核心竞争力。

　　（三）乡镇建设资金匮乏，土地指标制约扩大

　　乡镇经济建设离不开大量资金投入，而在当前的财政体制和经济发展水平下，乡镇政府在城镇建设上的投入力度还受地方实际财政状况的制约，特别是山区乡镇，融资渠道仍然较窄，政府部门的投资仍然是最重要的投资渠道，从而导致乡镇经济发展受到较大影响，特别是造成二、三产业发展较为缓慢。目前，国家继续实行“稳中求进”经济发展策略，实施稳健货币政策、调整信贷结构，也使得南安市沿海各乡镇的项目建设融资的难度大大提升。乡镇经济的发展，特别是南安市沿海地区小城镇的建设，是特色产业与人口大量集聚的过程，需要大量的土地用于工业、商业、住房等方面的开发建设，而此与耕地保护政策相悖，土地指标已经成为制约乡镇经济快速发展的一个主要瓶颈。新一轮的快速发展目标，将使土地资源保障发展与保护的两难局面和双重压力更加突出。在调研走访过程中了解到，目前乡镇普遍比较重视工业企业的发展，但由于土地指标因素，不能提供足够的土地，造成很多较好的投资项目被引进来后无法按时落地开发。

　　三、对挖掘南安市乡镇经济潜力的建议

　　乡镇作为一个重要的区域载体，准确把握当前南安市各乡镇经济所处的位置，对深入挖掘乡镇经济潜力，加大乡镇建设和培育力度，推动产业转型升级，推动乡镇经济的健康发展，推进城乡建设一体化，为完成全面建设小康社会的任务提供有力支撑，有着十分重大的意义。

　　（一）“以点带面”、“一乡一业”谋划乡镇经济发展新思路

　　南安市的地理和历史因素导致了各乡镇的发展不平衡。为改善这种状况，各乡镇应该积极地改变工业格局，推动农业产业化的发展，扩大工业企业的规模，提高服务业的发展水平，并努力创造就业机会。目前，南安市已基本形成了一批各具特色的产业，如：水头、石井、官桥、柳城的石材陶瓷产业；官桥、水头的粮油加工产业；洪濑、梅山、诗山的纺织鞋帽产业；仑苍、英都、溪美的水暖消防产业；洪濑、省新的纸制品产业；霞美、丰州的机械汽配和电子信息产业；洪濑、梅山、水头的塑料化工产业；梅山、康美的家私装饰产业；诗山的工艺品产业；省新的日用品产业。为促进经济发展，南安市应在财政、资金和优惠政策领域给予经济落后的乡村更多的支持，协调开发，培养发展壮大这些资源优势特色主导产业。各乡镇应根据实际情况大力发展“一乡一业”工程，按照因地制宜、凸显特点原理，充分发挥本地自然和地理优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜（旅）游则游，力争走上一条专业性、基础化、规模化、品牌化的开发之路。为更好地开发东溪流域片区的14 城镇（开发区），应充分利用南石、金仙高速等主要交通干线，明确产业空间分布，走集约化发展道路；同时，要借助南安市南部经济社会发展的支持，开发北部景区，以增强新城的魅力，达到经济社会进步与环境创建的和谐；此外，还要依托产业发展，形成产业集群，推进产业改造更新，吸引乡贤力量回乡创业。

　　（二）加快产业结构调整，扩大优势产业对乡镇经济的支撑

　　乡镇经济快速发展的关键在于构建一条合理、优质的产业链，以实现快速增长和经济发展。因地制宜，各乡镇应结合自己优势和原来根基，打造出一个具有明显特征的产业集聚区，以此作为推动乡镇经济快速发展的主要动力。通过改革制度，及时实施结构性调整，加速工业园区建设，促使工企集中发展，创造一个利于吸引投资和保障公司顺利运营的政策环境，并保证优惠政策的延续和安全性。同时，积极健全小城镇基本建设工程，为其他服务业开发创造有利必要条件，加速工业生产园区规划建设进度，形成一大批具有特色的工业产业，以此作为拉动乡镇经济增长的重要支撑。目前，南安市各乡镇经济发展总体已处于工业化中期水平，具有典型的重制造业特征。未来一段时间，工业仍将占据南安市各乡镇经济的主导地位，且呈加速增长趋势。从各省发达县市地区乡镇经济发展的经验来看，第二产业增速在这一时期会明显快于第三产业，产业化进程快于城镇化进程。一方面，乡镇要正视发展实际，适度增加第一产业投资比重，优化工业投资结构，同时提高第三产业的投资比重，特别重点扶持生产性服务业，推动产业结构升级；另一方面，要努力挖掘各乡镇优势产业的潜力内涵，抓住工业快速增长的历史机遇，改造提升传统产业，同步推进小城镇化建设。

　　（三）积极拓宽融资渠道，缓解乡镇经济发展所面临的资金限制

　　1. 协调银企关系，加大信贷融资。一是建立科学合理的授信增值机制，以提高放款速度和效果。每年依据各金融机构放款增加额及对南安市中小企业放贷状况，给予相关金融机构及其企业法人代表适当的奖金，以继续加强金融服务地方发展的力量。二是加强银企交流，构筑银企对接平台。依据行业优惠政策，甄选出市场前景开阔、经济效益较好、信誉度高的中小企业和服务项目，并积极地引导中小企业进行服务项目打包和规划。加大项目推介力度，为政府和企业提供一个信息交流平台，促进银企对接，并促使金融机构在控制风险的前提下积极开展信贷营销，扩大信贷投放。

　　2. 承接产业转移，大力招商引资。通过革新招商引资管理模式和严格执行招标引入责任制，主动承接产业转化，发挥已有行业技术基础和资源优势公司的作用，实现招标引入的有效性和可持续性。一要创新招商方式。为了更好地吸引战略投资者和产业转移项目，应积极地革新招商引资模式，比如进行商业招标和乡友招商等。二要健全招商机制，建立相关考评激励措施，特别是建立中介人激励措施，鼓励他们积极参与招商工作，以扩大招商项目库。三要加强项目调度，每月进行一次调度，每季度进行一次评估，加强基础工作，提高服务水平，以促进项目尽快开工建设。

　　3. 推动全民创业，激活民间投资。随着改革开放的深入推进，南安市城乡居民收入不断增长，民众积累了大量的财富。为充分发挥民间资本市场的巨大潜力，南安市应该出台一系列优惠政策，围绕 “水暖、机械、建材”三大工业支柱产业，激励全民创新，激活民间投入，吸引民间资产流入建设的主阵地，以加速民间资金投入从储备型向投入型的转化，促进经济发展。在遵守法律法规、规范有序的前提下，积极鼓励民间资金投入重大项目的建设，以有效缓解企业发展资金短缺的问题。同时，积极探索采用BOT 模式，以项目带资的方式，为基础设施建设提供更多的融资支持。

　　（四）积极破解土地要素制约，拓展乡镇经济发展用地空间

　　未来几年，南安市各乡镇要秉承保护、节省资源利用、提升综合效率的理念，以“控制总量、合理利用增量、有效利用存量、提升质量”为原则，不断提升土地资源利用对乡镇经济可持续发展的支撑能力。

　　1. 充分利用，从闲置中“盘”地。通过有效利用闲置土地，可以有效地激活存量建设用地，从而减少工业用地规划的负担。为此，应当采取分类处置政策措施，有效利用现状存量土地，使新建设项目有地可用，老建设项目得到有效利用。对于未经批准、长期闲置或利用不充分的地块，乡镇应当依照相关政策，依法征收其闲置费，甚至收回其土地使用权，并加强对工程项目建设进度和投资强度的监督，切实杜绝圈地、多占用等行为的出现。

　　2. 引导企业向园区集中，从规模中“省”地。为更好地促进企业发展，按照“布局聚集、企业聚集、土地集约”的规定，应当指导企业向开发区和企业园内聚集，合理利用土地资源，严格控制企业建设项目办公室及生活服务设施用地审批，禁止在园区内建设住房、接待所等非生产型服务设施，以实现企业的可持续发展。

　　3. 转变观念，从招商中“挖”地。一是加强引进技术水平高、污染少、自然资源耗费少、商品价值高、对乡镇发展贡献大的项目，提升土地单位输出率。二是加强主导产业配套招商，引入具有带动性的重点中小企业，努力吸纳关联公司入驻，健全主导产业相关配套，形成完整的产业链，实现企业资源的有效整合，提升工业生产项目的集聚度和利用价值。三是积极参与推动“零增地”招商，引导企业投资增资、民企合资合作、设备技术改造等，以提升“零增地”招商的效率和效果，进一步提升现有工业用地的利用效率。

　　4. 切实推进集约节约，从空间中“补”地。一是科学合理设定指导性指标，如项目投资强度、地段容积率、建筑物密度等，以指导新项目用地单元有效利用国土资源。此外，还应加强标准厂房工程建设的力度，扶持各种投资主体在工业园区内采取注册、招投标等方法获得国家土地出让使用权，实行集中式连片标准厂房工程建设，以实现节约资源的目标。二是扶持和引导用地单位积极开发国土资源，经过内部结构整合和余缺调剂，使储量变“增量”，进一步提高耕地效率，同时也扶持中小企业实行“零地技改”，以进一步提高耕地的集约利用水平。

　　乡镇经济的发展是县域经济发展的引擎与支撑。发展乡镇经济必须从“统筹城乡发展，加快新农村建设”的角度出发，深刻认识和把握加快乡镇经济发展的重要性和紧迫性。乡镇经济的发展是农业、工业、第三产业的协调发展，唯有依靠乡镇经济，才能推动区域经济社会的工业发展，推进城市化经济的脚步。乡镇经济拥有丰富的发展资源和发展空间，可以利用各种自然资源优势和产业优势，发挥出巨大的潜力，经过进一步集聚要素、扩大市场面积，以及完善市场管理机制，将会极大地推动南安市经济社会发展和进步。南安市正在以本地实际为基础，选择适合当地特色的模式，努力推进乡镇经济的蓬勃发展，并结合实际情况进行分类指导，创新乡镇经济发展方式，激发发展活力，推动乡镇经济持续健康发展。