为乡村振兴筑起金融“防火墙”

　　文/杨孟著

　　农业保险作为世贸组织确认的农业非价格补贴主要政策工具，已成为我国重要的支农政策手段。农业保险在“三农”自然灾害风险有效分散、防灾防损能力全面提升、农业产业发展安全稳定上具有“遮风挡雨”的作用。中共中央、国务院《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》6次提及“保险”，时代呼唤农业保险为乡村振兴保驾护航。

　　农业保险缘何重要？

　　农业保险是指用于“三农”服务的政策性保险产品的统称，并非一个独立的险种。农业保险的实施具有明确的政府政策意图，是其有别于商业保险的最大特征。2023 年第6 期《求是》杂志以《加快建设农业强国推进农业农村现代化》为题发表了习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话，文章指出，“要健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险‘三位一体’的政策体系”。为适应世界贸易组织（WTO） 规则“ 绿箱” 政策［1］ 需要，农业财政补贴不得不更多地融入农业保险机制的方式。农业保险在“三位一体”政策体系中的重要性日益凸显。

　　由于农业生产高度依赖自然条件，并深受农产品市场价格的影响，农业也因而被公认为抵御风险能力差的“弱质产业”。与此相呼应，农业保险也就被赋予了“准公共产品”的属性，农业保险由政府或政府授权的保险机构提供，自然也就成为了国际上的通行惯例。这也是农业保险政策被世贸组织列为农业补贴“绿箱”政策工具的原因所在。迄今为止，已有100 多个国家和地区实行了农业保险政策。

　　为缓解农产品价格形成机制改革可能带来的潜在影响，中央实行了将市场价格与目标价格之间的差价直接补贴给农户的“价补分离”政策，但这样做的同时，也会带来相应的问题：一是现实中很难做到“补”的科学性和合理性；二是该方式本身作为典型的“黄箱”政策也与世贸组织规则相悖逆。若以农业保险的方式将“价补分离”下的直接补贴改为价格指数保险、收入保险、再保险等间接保险保费补贴，乃至综合性的农险机构经营补贴，就能达到既“补”的精准，又由“黄箱”变“绿箱”的“一石二鸟”的效果。

　　目前，我国农业保险主要由直接物化成本保险、完全成本保险和种植收入保险“三支柱”构成。财政部数据显示，2022 年，我国农业保险保费规模达1192 亿元， 同比增长23%，其中，中央财政农业保险保费补贴434.53 亿元， 同比增长30.3%；全年农业保险为农户提供风险保障1.67 亿户次，总金额达5.46万亿元。

　　虽然我国农业保险保费规模已遥居世界第一，但总体保障水平与发达国家相比还有较大差距。《中国农业保险保障研究报告（2019）》显示，我国农业总体保障水平仅为美国的1/5、加拿大的1/3、日本的1/2。我国农户众多， 且大多为小规模经营，收入低，更乐意选择间作套种、多元化种植等原始方式规避农业风险，对农业保险的有效需求不足。因此，进一步优化完善农业保险机制，加大适合农户个性化需求的保险产品和相关激励政策供给显得更为重要。

　　重点在谁？怎么适配？

　　农业适度规模经营，是农业农村现代化的重要特征。第三次全国农业普查数据显示，全国小农户总数约占农业经营户总数的98%，经营耕地面积占耕地总量的近七成。而另据农业农村部2021 年数据显示， 经营耕地10 亩以下的农户约2.1 亿，户均经营规模只有7.46 亩。较小的经营规模，不仅导致土地产出率低，抵御风险能力弱，也不利于农民获得比较利益。解决这一问题的根本出路就在于积极培育新型农业经营主体，形成中国特色的农业适度规模经营。

　　农业农村部农村经济研究中心、清华大学金融科技研究院联合编制的《科技助力农险高质量发展白皮书（2022）》指出，相较传统农户，新型农业经营主体经营规模大、专业化程度高、生产投资多，决定了其对风险保障的需求具有损失风险感受度更强、风险保障水平要求更高等特征，迫切需要健全完善农业保险政策体系，为其保驾护航。

　　首先，织密保险保障网。一是加大新型农业经营主体专属农险产品研发力度，探索开展气象指数保险［2］、农产品价格、收入保险等新型农业保险产品。二是将农业保险保费补贴政策与培育新型农业经营主体、促进农业适度规模经营有机结合起来；将农业保险保费补贴比例与经营规模和保险保障水平有机结合起来。三是探索创新“农险+信贷保险+险资投融资”模式，打造从风险保障、信用增级到保险资金直接投资全方位、立体式新型农业经营主体支持模式。

　　其次，建立“农险+财政+银行”信贷协同支持模式。适应新型农业经营主体规模化、集约化、标准化、专业化发展对金融服务的差异化需要，构建“农险+财政+银行”信贷协同支持模式。保险公司为新型农业经营主体流转土地、规模经营所需资金提供履约保证保险，以保险增信为媒，推进银行为新型农业经营主体提供融资服务。

　　再次，加固农业信用链条。探索基于“农险+财政”的“预流转+土地流转履约保证保险”模式。通过引入“农险+财政”风险分担补偿机制，为农村土地流转拴上“保险绳”，让农户和为预流转而引进的新型农业经营主体吃上“定心丸”。

　　农业保险如何全方位多角度？

　　如前文所述，农业保险既是国际标准所需，也是推进产业高质量发展的重要保障。受制于农业的高风险及低抵押能力，要发挥金融之手的能量，农业保险还需要从多个角度持续深化、创新发展。

　　首先，为农业保险安全运行提供“保险的保险”。农业再保险作为农业“保险的保险”，是化解农业保险风险的“安全阀”，是农业保险安全运行的“稳定器”。未来，可考虑将“保险+期货”模式融入再保险机制，形成政策性再保和商业性再保有机融合、共同成长的新发展格局。

　　其次，优化完善农业保险补贴政策。目前，中央财政提供的农业保险保费补贴涉及16 个品种，地方财政支持的特色农产品保险品种超过200 个。我国农业保险支持政策采用的主要是农业保险保费直接补贴方式，而在美国、加拿大、欧盟成员国等发达国家，已将这种方式列为“黄箱”政策（世界贸易组织《农业协议》要求成员方必须进行削减的政策措施）。这就要求我们以“国际趋同”为引领，逐步由单一的以针对特定农产品为主的保险保费补贴，向综合性的以农险机构经营补贴、再保险补贴、大灾风险补偿等方式转变。

　　再次，边际改进“减贫效应”。国际经验表明，当贫困发生率降到3% 左右的水平，减贫的方式将以保险工具为主。我国使用保险工具“恰逢其时”。一是通过大病保险保费补贴的形式将财政资金转化为大病风险补偿金，有效破解“因病”致贫难题；二是通过农业保险补贴的形式将财政资金转化为农业保险风险补偿金，精准滴灌至“因灾”致贫病灶。让农业保险成为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴相结合的“黏合剂”。

　　最后， 为小农户编织安全网。为适应小农户分散经营的特点，应为其提供与之相适应的特色农产品收入保险、农业机械综合保险等特色农险产品，打通农业保险助力乡村振兴“最后一公里”；将气象指数保险纳入中央财政补贴范围，创新特色农产品保险“以奖代补”机制；大力发展农民工和农村居民人身保险、主要劳动力意外伤害保险，畅通农村人口外出务工和返乡创业“双向流动”渠道。

　　（作者系中国民主建国会湖南省财政与金融委员会委员）

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