美国巧用政府采购牌重塑供应链发展

　　文/张洁　金小丹

　　近年来，拜登政府签署了一系列供应链相关的行政令，旨在加强美国在关键领域供应链的弹性和自主可控性。其中，不少行政令将政府采购作为供应链重塑战略的重要手段，即通过加大对美国本国货物和绿色产品的购买力度，减少对进口产品的依赖，引导产业链、供应链上下游企业回流美国且绿色转型，从而提升美国关键产品产业链和供应链韧性、安全与可持续性。笔者梳理了拜登政府通过政府采购提升产业链供应链韧性、安全与可持续性的主要做法，提出着力提升我国产业链供应链韧性与可持续发展建议。

　　拜登政府的主要做法

　　加大购买美国国货的力度

　　拜登政府执政以来，将“购买美国产品”作为提升产业链供应链韧性、安全与可持续性的重要举措，持续拉动国内核心企业的市场需求。

　　第一，不断提高美国国货认定标准。为增加美国制造零部件的使用比重，拜登政府“购买美国产品”措施持续加码，分阶段提高采购“美国货”中美国制造零部件的比重，2022年3月该比重提高至60％，到2024年和2029年这一比重将分别提高至65％和75％。

　　第二，重点采购自主研发产品与服务。2021年1月，拜登签署《确保未来由美国工人在美国制造》行政令，要求美国联邦政府在四年内，以4000亿美元的预算购买美国的商品与服务。在涉及国家安全和亟待突破的产业共性技术领域，美国联邦政府通过“订购”机制来牵引企业自主研发。

　　第三，确保美国生产的工业原材料在基础设施项目中的应用。2009年，美国颁布的《美国复苏与再投资法案》曾规定，获得“美国经济刺激法案资金”支持的公共建设项目，除个别例外情况，必须全部购买美国生产的铁和钢，以促进美国生产的工业原材料在基础设施项目中的应用。2023年2月，拜登在国情咨文中宣布“联邦基础设施项目中使用的所有建筑材料都应在美国制造”，进一步扩大了购买本国工业原材料的项目适用范围。

　　第四，严格限制美国联邦政府采购外国产品。《联邦研发支持美国制造业和就业》行政令明确了针对项目发明“无法在本土商业制造”等情形制定豁免程序，一是制定无需项目承研单位申请即可豁免的程序。若美国政府部门认为技术在境外制造符合美国经济或国家安全利益，可在征得美国制造总监同意后，豁免对项目承研单位的“本土制造”要求。二是制定豁免申请受理程序与准则。美国政府部门综合考虑技术、商业、社会、环境、经济等因素，评估豁免申请并签订豁免协议，在协议中考虑本土设备设施投资等补偿性要求，尽可能保护美国利益。豁免申请单位应说明将项目发明商业化的必要性、境外制造对美国经济和国家安全的影响、项目发明商业化对美国制造业的益处、项目发明在境外制造的条件等。此外，该行政令还规定，对影响产业链供应链韧性、安全与可持续性的关键产品实施“价格优惠”政策，即联邦政府采购美国制造的此类关键产品时可“多付一点钱”。

　　加大购买绿色产品的力度

　　拜登政府于2021年通过了《联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业》行政命令（以下简称14057号行政令）和《联邦可持续发展计划》，拟通过改变美国联邦政府采购等方式支持美国清洁能源产业发展，并不断丰富完善相关举措。

　　第一，明确绿色采购目标、释放绿色采购需求。14057号行政令要求通过实施《联邦可持续发展计划》，建立一支专门性的气候和可持续发展员工队伍，将美国联邦政府车队替换为零排放汽车，到2035年完成零排放汽车采购。美国联邦政府将通过6300亿美元的超大采购规模的影响力实现这一目标。美国各联邦机构需提出具体执行目标，经环境质量委员会、管理预算办公室审核通过后，纳入绩效管理体系。

　　第二，设立专门工作机构，建立绿色采购工作机制。根据14057号行政令，美国将设立联邦首席可持续发展官办公室，该办公室下设多个工作小组，其中购买清洁产品工作小组（Buy Clean Task Force）负责研提采购政策、执行采购程序等，具体包括但不限于，产品范围的界定、供应商排放数据的审核等，并负责定期汇总该领域工作进展情况。

　　第三，强调可持续采购原则与方法。2022年2月，拜登政府发起了《购买清洁产品倡议》，其中提出，优先考虑可重复使用、翻新或回收的产品激励可持续产品和服务市场；使用全生命周期成本方法，最大限度地提高环境效益并节省成本；购买含有回收成分、生物基或节能节水的产品；购买环境保护局确定或推荐的可持续产品和服务，推动美国联邦机构对气候变化的影响更具适应性和弹性。

　　第四，广泛建立伙伴关系，引导产业链供应链上下游绿色转型。美国联邦政府与加利福尼亚州、科罗拉多州、夏威夷州等12个州政府建立了购买绿色产品合作伙伴关系并提出，共同承诺优先采购低碳材料，且向市场发出统一的需求信号。此外，美国联邦政府采购供应商（承包商）气候风险和弹性规则要求，主要供应商（承包商）需公开披露其温室气体排放情况，如年度合同金额超过5000万美元时，供应商（承包商）被要求公开披露直接排放、间接排放及产业链供应链上下游企业的排放情况，并制定科学减排目标。美国政府还发起了一项国际倡议，引导34家大型企业组成先行者联盟，承诺对钢铁、航运、卡车运输和航空等行业开展价值6万亿美元的绿色采购。

　　启示建议

　　第一，加强顶层设计，建立健全政府采购助力产业链供应链韧性、安全与可持续性的长效机制。首先，建议加快修订《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），在符合《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，GPA）等国际规则的前提下，将政府采购支持产业链供应链韧性、安全与可持续性等内容写入法律，充分发挥政府采购在保障产业链供应链韧性、安全与可持续性方面的重要作用。其次，建议制定相关管理办法，明确政府采购在提升产业链供应链韧性、安全与可持续性方面的具体支持范围、相关程序等，尤其是如何通过订购、首购等方式对影响产业链供应链韧性、安全与可持续性的关键产品进行积极采购。最后，建议扩大采购主体的范围，将部分国有企业纳入政府采购主体，扩大政府采购的规模，发挥对供给侧的牵引作用。

　　第二，完善政府采购支持本国货物的制度体系。一是建议以单行法规的形式出台“购买中国产品法”。根据不同行业、不同产品的特点，设置认定标准，尤其是对我国重点培育的关键产业相关产品，给予差异化认定。二是建议大力推动政府采购本国科创产品，进而加强原始创新和关键核心技术攻关。在符合GPA等国际规则的前提下，通过制定豁免条款、本土化技术标准等措施，加大对本国创新产品的保护力度。建议在工信领域率先开展相关试点工作，如在工业和信息化部重大技术装备攻关工程等专项工作中选择一批对产业链供应链韧性、安全与可持续性具有重要影响的项目，通过政府订购方式组织实施，增强产业链供应链自主可控能力。

　　第三，完善政府采购支持绿色产品的制度体系。其一，建议开展政府采购支持绿色产品专项计划。按年度明确绿色采购支持的重点产业及采购规模，向社会释放绿色采购信号与需求，引导相关产业绿色发展。其二，建议对制造业单项冠军等产业链供应链重点企业给予支持，引导该类企业绿色发展并带动产业链供应链上下游企业绿色转型。其三，建议优化采购评审方法。坚持可持续采购的原则，引导采购人提高对产品原材料的环保性、产品的可重复使用性等因素的考虑，通过全生命周期成本方法采购绿色产品。

　　〔作者单位：中国机电设备招标中心（工业和信息化部政府采购中心）〕

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……