北京市工程建设项目招投标负面行为研究

　　文/宋永平

　　【摘要】文章对《北京市工程建设项目招标投标负面行为清单》中涉及的具体负面行为进行分类，梳理招投标负面行为的主要内容及其影响，分析负面行为成因，并提出防范负面行为对策建议，以期降低工程招投标活动各项风险产生的负面影响，推动招投标活动健康发展。

　　【关键词】工程建设项目；负面行为清单；市场竞争机制

　　按照《北京市全面优化营商环境助力企业高质量发展实施方案》（京政办〔2023〕8号）切实规范招投标各参与方行为的有关要求，依据招投标领域有关法律法规，北京市发展和改革委员会等11部门联合印发了《关于印发北京市工程建设项目招标投标负面行为清单的通知》（以下简称《负面行为清单》）。

　　招投标负面行为的主要内容及其影响

　　主要内容

　　《负面行为清单》涉及参与招投标活动的招标人、招标代理机构及相关人员，投标人，评标委员会及成员，公共资源交易平台运行服务机构及相关人员等共56项负面行为。招标人、代理机构人员及相关人员负面行为包括规避招标或不按规定招标、不按规定发布公告文件等25项；投标人负面行为包括不符合要求参与投标、低于成本价竞标等13项；评标委员会及成员负面行为包括不按规定开展评标、收受财物或好处等4项；公共资源交易平台运行服务机构及相关人员负面行为包括电子招投标系统不满足相关功能要求、存在限制或排斥潜在投标人等14项。

　　影响

　　第一，破坏招投标市场的信用体系。招投标负面行为可能会造成市场参与者之间的信任崩塌，降低参与者对整个招标系统的信心，甚至会影响未来参与招投标活动的意愿。串标企业通过合谋行为得到了非法利益，诚信企业却在市场的大环境中举步维艰。招投标负面行为也会导致建筑单位出现跟风效仿，市场中劣币驱逐良币的现象时有发生，助长不良风气，不利于建筑市场的健康发展。

　　第二，破坏有序的市场竞争机制。市场竞争机制的重要功能之一，是可以较为准确地反映出市场供需关系。招投标活动设立之初，国家希望通过公平竞争降低交易成本，使社会资源得到合理分配，从而达到经济效益和社会效益双赢。但招投标活动中出现的种种负面行为，使某些公司获得不正当竞争优势，从而损害其他参与者的利益，限制了市场的健康发展，妨碍竞争机制功能的发挥。这不仅会导致市场竞争不公平，扭曲原本正常的供需关系，使招采制度“空转”，还会使招采制度为非法行为的合法化“背书”，损害国家和社会公众的整体利益。

　　第三，损害招采活动各参与主体的利益。例如，投标人之间串通涨价，招标人必然会支付明显超过市场合理范围的价格，招标人的合法权益将直接受到该行为的冲击；诚信企业的交易机会被不良行为严重影响，损失的机会成本更是不可量化。这种超额支付会浪费公共资金，损害国家与社会的公共利益。

　　招投标负面行为分类

　　各参与主体的违规行为

　　违规行为可分为两种情况。其一是对法定细则存在知识盲区，造成招投标活动中的操作不规范。例如，依法必须招标项目的各流程，未按法定时限执行；招标人未能及时学习最新的政策法规，对政策法规理解不透彻，导致文件之间前后矛盾或存在错误理解。其二是各参与主体风险意识薄弱，在充分了解政策后仍存侥幸心理，将依法必须招标的项目进行不合理拆分，或者以其他方式规避招标，以及依法应当选择公开招标的项目以规定外的理由采取邀请招标、不按照约定履行合同等“钻空子”的负面行为。

　　各参与主体间的不正当竞争行为

　　其一是利用职务或岗位之便，以各种途径限制或排斥潜在投标人的行为。包括以与本项目实施和执行无关的条件限制投标人参与竞争；以特定区域、特定行业的业绩或个别机构颁发的特殊奖项作为项目的加分条件；在招标文件技术需求中隐晦地指定某投标人特有的专利、品牌或者原产地等限制性要求；违规收取费用或指定购买工具软件等。其二是法律法规中明令禁止的各种形式的串通投标或协助串通投标行为。其三是各种伪造、篡改等弄虚作假谋取中标的行为。其四是恶意破坏营商环境的行为。包括低于成本价竞标，违法分包、转包，恶意投诉等。

　　各参与主体人员缺乏职业操守的行为

　　其一是法律法规中明令禁止泄露商业秘密或评审细节的行为。例如，透露潜在投标人信息、透露对投标文件的评标、中标候选人的推荐，以及其他可能会影响到项目公平竞争的信息和其他依法应当保密的公共资源交易信息。其二是各参与主体为谋取不正当利益的行贿与受贿行为。其三是各参与主体直接干预或者间接影响评标过程和结果的行为。例如，招标人代表向评标委员会发表带有一定倾向性的不当言论。

　　不配合行政监督部门处理投诉行为

　　我国的行政监督部门一直以“法无授权不可为”作为执法的分界线。根据有关法律法规的规定，各个行业的行政监督部门在处理投诉时，有权查阅并复制有关项目文件和资料。相关单位和人员在维护自身合法权益的同时，忽略了不予以配合调查也属于招投标中的负面行为，应予以整改。

　　招投标负面行为成因分析

　　行政和刑事处罚力度不足

　　我国现行的法律法规对串通投标的行政处罚和刑事处罚都偏轻。所涉及的经济处罚与风险背后的高额利润相比，显得无足轻重。2015年至2019年7月，我国涉嫌串通投标罪的案件超一千起，其中只有16％的涉案人员被判处拘役，且在被判处拘役的人员中，判罚在一年以上有期徒刑的，不足涉案人员的四分之一。不仅如此，还有接近70％的涉案人员被执行了缓刑。《中华人民共和国刑法》第二百二十三条规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”也就是说，串通投标罪在刑法中出罪认定的顶格判罚是三年有期徒刑。而实践中处罚力度更低，大大降低了法律对其负面行为的威慑力。

　　民事责任认定与落实赔偿难落地

　　当事人提请民事赔偿诉讼时困难重重。首先，有利于当事人证据的可获得性非常低，而能被认定为有效证据的标准极高，因此想顺利举证很难，想胜诉更是难上加难。其次，招投标活动中遭受的大部分损失没有统一计算标准，即使胜诉，所获赔偿与其投入的“沉没成本”和民事诉讼投入的经济、精力相比，也只是“杯水车薪”。最后，招投标相关的民事诉讼可能会使诉讼人被同行业的友商过分演绎、遭受排挤甚至打击报复，使其无法在圈内立足，这也是导致参与主体对串通投标行为提起民事赔偿诉讼积极性不高的重要原因之一。

　　社会诚信体系建设与经济社会发展水平不匹配

　　我国社会信用体系建设已经开展多年，虽初见成效，但与我国经济快速发展之间存在的矛盾仍然突出。招投标各参与主体信用信息公开的时间与空间还很有限，社会学者倡导的“一次失信，长期受限；一处被罚，处处受制”的行业联动机制仍未打通。

　　防范招投标负面行为的对策建议

　　理论研究与实践规范共同推进

　　其一，完善现有招投标法律制度，进一步落实招标人的主体责任，探索建立招标负责人终身负责制；加强涉及负面行为参与方的行为责任，必要情况下提高罚款数额，并要求涉及单位和责任人承担连带责任，提高犯错成本。必要情形下，由国家市场监督管理部门统一对招投标市场主体进行统筹管理，使建设工程项目招标采购工作有法可依，在国家法规层面以及地方规章的基础上，出台适用的招采政策或行业规范。

　　其二，推进招标全流程监管。招投标流程应与招标制度相辅相成，只有全面理解流程，并将其进行完善，才能使工作有效进行。此外，还应对招标范围、招标委托、招标执行、招标时效等方面开展深度分析、实时监控、及时预警，将合规要求固化到系统中刚性执行。同时，应根据业务实际运行情况，持续优化风险判别场景和取数逻辑，提高全过程异常提示的准确性和针对性。

　　大力推进招投标后评价工作并建立动态评价体系

　　对招投标各参与方的管理与控制，应从过去的“重过程轻结果”逐步转变为“过程结果并重”。招投标活动不仅要重视招标程序，还要兼顾招标结果，按照招采活动管控的重点难点有针对性地分类分层设计有效的评价体系，进行动态量化评估，及时更新指标，持续优化制度流程，逐步打造具有实际价值的招标后评价体系。后评价采取短期与中长期相结合的方式开展，短期后评价的时间节点为招标项目实施结束，实施主体为招标项目的实际参与者；中长期后评价的时间节点为合同履约结束或者结束后的一年、两年等时间点，实施主体可与招标人共同组织开展，确保后评价的科学性。

　　后评价应建立覆盖全面的指标池，包括招投标效率、流程复盘、经济效益考核、廉洁从业等“质量性评审”指标，实现合规检查与质量提升相结合。在实施操作过程中，一方面，应从项目实际需要出发，选择不同的静态评价模板；另一方面，应将后评价的重点放在当前工作中遇到的尖锐问题上来，动态调整矛盾问题指向的指标权重，确保后评价的实践效果。以电子平台为抓手，充分发挥电子平台的数据优势，建立后评价指标池及综合评价模块。一方面，通过大数据筛选，拿到准确的第一手原始资料，有效标记重点项目；另一方面，通过一段时间的积累，选取对应的数据，进行综合归纳分析，获得科学的后评价结果，确保后评价工作的便捷高效运行。

　　提高各参与主体工作人员业务水平

　　各参与主体应在思想上高度重视招投标工作，加强业务学习，掌握最新的法律法规，严格根据国家政策履行招投标活动。建设项目作为一个复杂的系统工作，招投标工作人员不仅需要熟知相关法律规范，还需结合施工实际情况开展工作。

　　新技术应用推动招投标领域变革

　　其一，推广电子招投标模式。利用先进的电子信息化技术优势，提升采购环节信息的透明度，做到全流程操作可追溯，最大限度做到“阳光交易”。通过评审现场音视频同步技术，提前识别专家打分异常等可疑行为，形成一定的技术威慑力，记录评标过程，保障结果公平。此外，还应尽快通过技术手段使项目审批一直到施工合同的签订等全流程贯通。

　　其二，探索实现远程异地评标与分散式组成评标委员会。分散式不见面的招投标能够极大提高效率，消除评标专家因经济、文化不平衡所导致的水平参差不齐，对评标造成不良影响。这不仅可以打破原有专家库覆盖的“一亩三分地”，还可以促进不同地区和不同行业之间专家的专业交流，促进招投标活动评审环节不断优化。

　　结语

　　在建筑工程发展相对成熟的今天，工程建设项目招投标活动依然有诸多需要提升之处。笔者分析工程建设项目招投标活动存在的负面行为并提出相应防范对策，从“要招标”转变到“招好标”，以确保工程建设项目招投标工作顺利进行，降低工程建设项目招投标活动中产生的各类负面影响，推动招投标活动健康发展。

　　（作者单位：中招国际招标有限公司）

　　参考文献：

　　[1]罗军民.防治围标串标“顽疾”的法治路径探析[J].招标采购管理，2023（04）：32-35.

　　责编：辛美玉；编辑：张曼琳