关于“IP地址一致可能涉嫌串通投标”的思考

　　文/陈晓东

　　【摘要】全面实行电子招投标以来，多数电子招投标系统都设置了防围串标自动预警系统。其中，关于电子招投标过程中出现的关于“不同投标人，IP地址一致是否涉嫌串通投标”是业内较为关注的话题。文章针对不同投标人IP地址一致的情形，结合实践中评标专家提出的三种观点，提出一些思考和建议。

　　【关键词】IP地址；电子招投标；串通投标；书面澄清

　　随着电子招投标系统被广泛地应用，全流程电子招投标一定程度上提高了公共资源交易效率，节约了交易成本，有效保障了招投标活动的公开、公平、公正。近年来，在电子招投标活动实践过程中也遇到了一些值得探讨的新问题。其中，关于电子招投标过程中出现的“不同投标人IP地址一致是否涉嫌串通投标”的问题为业界所关注。

　　可能导致投标人IP地址一致的情形

　　全面实行电子招投标以来，大多电子招标系统都设置了防围串标自动预警系统。评标专家在对投标文件进行评审时，系统可自动显示投标人MAC（Media Access Control，媒体存取控制位）码和IP地址等信息。如不同投标人相关信息一致，系统则提醒专家将其列入围串标重点审查对象。实践中，出现MAC码一致的情形较少，但发生IP地址一致的情形相对较多。MAC码是计算机的唯一编号，不同投标文件的电脑机器码一致，即表明这些投标文件是在同一台电脑上制作生成或上传的。根据相关法律法规的规定，评标委员会可以将其视为串通投标行为。而不同于MAC码一致，不同投标人仅发生IP地址一致时，是否可以直接认定或视其为串通投标行为，业界观点不一。

　　IP地址（Internet Protocol Address）是指互联网协议地址，又译为网际协议地址，它为互联网上的每一台主机和每一个网络分配一个逻辑地址，以此来屏蔽物理地址的差异。除了不同投标人由同一单位或个人使用同一网络上传或下载文件导致IP地址显示一致以外，以下几种情形也可能会导致不同投标人IP地址一致：一是不同投标人在同一酒店使用了同一条共用宽带上传或下载文件；二是不同投标人在同一网吧上传或下载文件；三是不同投标人在同一写字楼使用了同一条共用宽带上传或下载文件；四是不同投标人在同一免费提供无线网络服务的区域使用了同一条共用宽带上传或下载文件。由此可见，评标委员会仅凭IP地址一致而认定投标单位存在串通投标行为可能存在争议或引发质疑。

　　法律法规层面的相关规定及解读

　　《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第四十条列举了六款可以视为投标人相互串通投标的情形。其中，“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”属于《招标投标法实施条例》第四十条第一款规定的情形，是投标人之间串通投标的极端表现。而不同投标人IP地址一致是否属于视为相互串通投标的情形，《〈中华人民共和国招标投标法实施条例〉释义》（以下简称《招标投标法实施条例释义》）将之归结于《招标投标法实施条例》第四十条第二款情形。《招标投标法实施条例释义》中提出，本项规定所称的投标事宜包括领取或者购买资格预审文件、招标文件、编制资格预审申请文件和投标文件、踏勘现场、出席投标预备会、提交资格预审文件和投标文件、出席开标会等；针对采用电子招投标的，《招标投标法实施条例释义》还专门提出，采用电子招投标的，从同一投标单位或者同一自然人的IP地址下载招标文件或者上传投标文件也属于本项规定的情形。那么，是否可以依据《招标投标法实施条例释义》的相关规定将不同投标人IP地址一致的情形认定为串通投标的行为？

　　实践中发生的争议

　　笔者在招标实践中曾遇到一个案例，分别来自不同城市的A、B两家公司参与了同一建设工程项目的电子投标活动。开标后，经电子围串标自动预警系统提示A公司和B公司的IP地址完全一致。评标过程中，评标专家就是否依此认定A公司和B公司存在串标行为产生了争议。针对该案例，业界存在一些不同的观点。

　　观点一：依据《招标投标法实施条例释义》，直接认定串标行为。

　　有评标专家认为依据《招标投标法实施条例释义》的相关规定，A公司和B公司IP地址完全一致，足以证实两家投标人在同一区域、采用了同一网络上传了投标文件，符合释义中提及的相关情形，故可以直接认定其为串标行为。同时，该评标专家认为国家对于串通投标行为是严令禁止和严厉打击的，立法者也因考虑到串标行为查实取证难的问题，设置了视为串标的情形，并在释义上又加以说明，故只要基本符合可视为串标的行为即可认定其为串通投标行为。

　　观点二：启动澄清流程，进一步调查核实。

　　有评标专家提出《招标投标法实施条例释义》中提及的是“从同一投标单位或者同一自然人的IP地址下载招标文件或者上传投标文件的情形”，A公司和B公司IP地址一致仅说明两家投标人在同一区域、采用了同一网络上传了投标文件的事实，并不能证实其从同一投标单位（两家公司均从A公司或者B公司上传了投标文件），也不能证实A公司和B公司使用了同一自然人的IP地址上传了投标文件，故不能用《招标投标法实施条例释义》来推断其存在串通投标的行为。实务中，一旦认定其为串通投标的行为，不仅仅是否决其投标，还会影响两家公司的信用考核，甚至是受到行政处罚等后果。这样不仅容易造成后期的质疑或投诉，也容易对实际守法的投标人造成“误伤”。故持有该观点的评标专家提出，本着审慎的原则，应该启动澄清流程，要求两家投标人对IP地址一致的情形分别向评标委员会递交书面的澄清及相关证明材料，评标委员会根据递交的相关材料作进一步调查核实后再做定论。

　　观点三：以涉嫌串标之由，否决其投标。

　　有评标专家表示支持观点二中专家提及的“A公司和B公司IP地址一致并不能就证实其从同一投标单位或从同一自然人的IP地址上传了投标文件”，从而不能单纯凭此推断其存在串通投标的行为。但是，该评标专家不支持启动澄清流程，理由是即使启动了澄清流程，投标人也难以自圆其说，并且评标委员会也难以核实其材料的真伪，未必就可以据此定论，反而可能让评标专家更加被动，再则因评标周期的延长也降低了招标效率。同时，该评标专家还提出，不能仅凭投标人IP地址一致就认定其为串通投标的行为，但是IP地址存在一致的情形也提示了两家公司存在串通投标的可能性极高，无论是由于串标行为而导致，还是确实因为其他情形而造成的巧合，作为投标人的A公司和B公司仍是导致该情形的主体，均负有不可推卸的责任。本着维护立法者权威和维护招投标活动的严肃性角度出发，即使不能认定其为串通投标行为，也应该考虑该两家公司存在串通投标嫌疑的事实而否决其投标，从而确保本次招投标活动其他参与人的利益不受侵害。在今后的招投标活动中，也能对所有参与方起到一定的警示作用。

　　相关思考及建议

　　第一，承认特殊情形的存在。首先，前文提及，除了不同投标人由同一单位或个人使用同一网络上传或下载文件导致IP地址显示一致以外，可能存在其他几种也会导致不同投标人IP地址一致的特殊情形。评标专家在评标过程中理应承认特殊情形的存在，不能仅因特殊情形发生的概率较小或者难以核实相关情形的真伪而认定串通投标行为的存在。同时，在既没有上位法也没有在招标文件中明确规定的情形下，否决当事人的投标缺乏依据。

　　第二，采取审慎原则而对之。在面对特殊情形可能存在的前提下，理应采取审慎原则而对之。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委令第12号）（以下简称《暂行规定》）第十三条之规定，评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。“客观”即为不依赖主观意识而存在，应当以事实为依据。可见，评标专家应严格按照法律法规、规章及招标文件的规定作出结论。在特殊情形存在的前提下，更应审慎而对之。

　　第三，综合多方因素下结论。就前述案例中发生的不同投标人仅IP地址一致的情形，本着审慎原则，笔者更为支持启动澄清流程。评标委员会可根据当事人递交的书面澄清内容、投标文件、证明材料等综合多方因素下结论。首先，评标委员会可要求当事人限时提供书面澄清材料，如在2小时内。提供的书面澄清内容应包括下载招标文件和上传投标文件的具体时间、地点、使用的电脑机器码、经办人等过程信息；未参与围串标活动信用承诺书；其他证明材料。同时，评标委员会应明确告知当事人，如在到达约定时限后，因任一方未提供相关书面澄清导致评标委员会无法认定当事各方是否存在串通投标行为的，或当事各方递交的书面澄清内容经评标委员会讨论后认为不能足以证明其未涉嫌串通投标行为的，评标委员会可依据《暂行规定》第二十二条之规定对当事人均作否决投标处理。

　　结合上述几点思考，如何尽可能地避免因投标人IP地址一致涉嫌串通投标问题引发的争议，笔者给出以下三点建议：

　　第一，进一步完善和细化规章条款。例如，河北雄安新区管理委员会根据国家有关法律法规、规章，同时结合雄安新区的实际情况，对招标投标管理作出了创新和突破，其于2019年1月印发的《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》第二十八条第（三）款之规定，“不同投标人提交电子投标文件的IP地址相同的，视为投标人相互串通投标”。该地方规章正式实施后，就该行政区域发生的文章提及的问题便迎刃而解。

　　笔者建议国家行业主管部门或地方在不违背上位法的前提下，可根据实际情况进一步完善和细化相应规章条款，让有争议的问题有据可依、有制可循。

　　第二，进一步明确约定招标文件内容。针对前述问题，上位法未将其纳入法定情形，同时地方性规章也没有相关规定的，招标人可对招标文件内容做进一步明确和约定。投标人参与并递交投标文件即就招标文件内容与招标人达成事先合意。如招标文件中明确将“不同投标人提交电子投标文件的IP地址相同的，视为投标人相互串通投标”，则在发生该情形后，评标委员会否决其投标有据可依。

　　第三，注重投标人自身的风险防控。招投标活动中，因投标人自身疏忽、大意导致被否决投标的案例屡见不鲜。投标人在招投标活动中除了做好自身廉洁自律的同时，理应严肃对待投标行为，避免一招不慎、满盘皆输的情况出现。电子招投标活动中，为避免发生不同投标人IP地址一致的特殊情形，建议投标人尽可能使用本单位专用网络进行下载或上传招标文件，不使用他人网络、公共网络甚至是不明网络，从而避免发生特殊情形的可能。

　　结语

　　随着招投标全流程电子化建设步伐不断加快，适应招投标市场的利好政策也不断出台，也使得招投标市场不断地成熟与完善。作为招投标活动的参与者也更应严肃对待、审慎而行之，从而尽可能避免争议的发生。

　　（作者单位：江苏交通工程投资咨询有限公司）

　　参考文献：

　　[1]王健民.以大数据智查串通投标[J].中国招标，2023（05）：64-65.

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳