金融监管体制改革中的职权配置探析

　　郭 华

　　2023年2月底，党的二十届二中全会审议通过了《党和国家机构改革方案》，在要求强化党中央对金融工作集中统一领导的基础上，又明确提出“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。”这一金融体制改革带来中央和地方（以下简称“央地”）在金融监管权限上的调整变化和职责范围的重新划分。省级党委设立金融委员会（以下简称“金融委”）作为党的机构，下设办公室和金融工作委员会（以下简称“金融工委”），省级政府设立地方金融管理局。除省会城市、计划单列市以及国内生产总值（GDP）超过万亿元或者地区人口超过千万的城市或个别特殊区域（如北京西城区、上海的浦东新区等）政府仍可以设立地方金融管理部门外，一般的市（州）、县（区）政府不再保留原来的金融办，已设立的金融办合并或者将职能移转至政府办公室或者财政、发展改革委等部门。新的金融监管体制与组织架构强化了党中央对金融工作的集中统一领导，在防控化解国内外金融风险和维护金融体系稳定等方面具有特别重要的意义。而在地方金融监管体制改革中，地方党委设立的地方金融委与中央金融委及金融工委应当保持何种关系？地方“金融两委”应当履行何种职责、发挥何种作用？央地金融管理部门在协同机制中各自扮演何种角色？“地方金融监督管理局”改为“地方金融管理局”后专司地方金融管理职责，地方金融办原有的地方金融服务职能应由谁承担或者接续？这些问题需要在改革实践中解答。

　　中央金融委、地方金融委及金融工委的领导职责

　　《党和国家机构改革方案》中要求组建中央金融委员会，作为党中央决策议事协调机构；设立中央金融委员会办公室作为中央金融委员会的办事机构，列入党中央机构序列，将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室；组建中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公，将中央和国家机关工作委员会的金融系统党的建设职责划入中央金融工委。加强党中央对金融工作集中统一领导的金融体制改革，为建设金融强国和走中国特色金融发展之路奠定了坚实的政治基础和组织保证。中央金融委、地方金融委以及金融系统党组织应当保持何种关系以及如何履责，则是这一轮金融体制改革实践需要面对的现实问题。

　　中央金融委及金融工委的设置动因与变迁缘由为应对1997年的亚洲金融危机，1997年11月，第一次全国金融工作会议批准设立“中共中央金融工作委员会”①，同时设立金融机构系统党委和中央金融纪律检查工作委员会。这一体制安排取得了积极成效，不仅保持了国内的金融稳定，而且有力地支持了经济发展。但是面对新的经济发展需求，金融监管需要将“工作重心从审批事务转移到对金融业和金融市场的监管上来”。于是，1998年11月，国务院决定成立保监会②；2002年2月，第二次全国金融工作会议决定成立银监会（2003年3月正式成立）。由中国人民银行、银监会、保监会和证监会构建的“一行三会”基本上满足了金融监管的专业化需求，“一行三会”分业金融监管体制意味着中央金融工委所担负的历史使命已完成。因此，第二次全国金融工作会议决定撤销中央金融工委，并将其职责调整至“一行三会”。

　　2007年第三次全国金融工作会议之后，尤其是2012年第四次全国金融工作会议之后，我国金融业不断发展壮大，金融改革取得了良好的成效。但随之而来的问题是，金融混业经营使得金融机构之间的关联性加强，在实践中衍生出金融监管套利以及资金空转、影子银行等问题，金融创新与分业监管之间的矛盾日益凸显，货币政策的执行和银行监管也出现了不协调的现象。为此，需要一个维护国家金融安全的机构来统筹协调金融监管政策之间、金融监管部门之间及与其他相关经济政策、金融机构之间的关系。2017年7月，第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“国务院金稳会”），此后，“一委一行两会一局”的新金融监管格局形成③，这对促进金融“发展”与“稳定”，实行“监督”与“问责”以及在压实地方政府的金融监管属地责任上发挥了重要作用。

　　随着美国的次贷危机引发的全球金融市场震荡，尤其是2023年硅谷银行（SVB）事件引发的风险外溢，增加了金融风险传染的可能性，我国国内金融业态、风险形态、传导路径和安全边界也出现了一些新情况。全面加强党中央对全国金融工作的集中统一领导成为新一轮金融体制改革的重中之重。新一轮金融体制改革不仅将“全国金融工作会议”升格为“中央金融工作会议”，党中央对金融工作的集中统一领导也从“加强”发展到“全面加强”，凸显了党中央对金融工作集中统一领导的政治地位。新组建的中央金融委不仅对重大金融政策具有决策权，而且对防范化解重大金融问题具有议事权，还有对央地各金融监管机构协调的权力，各金融监管机构以及金融系统成立的党组织，接受中央金融委的集中统一领导。这种总揽全局的顶层设计，不仅强化了金融委及金融工委整体推进协调地方金融工作的领导地位，也为加快建设金融强国奠定了坚实的政治基础。中央金融委在全面统筹协调各监管机构之间的工作方面具有更大的优势和权威。

　　根据中央金融工作会议的要求，地方党委设立地方金融委员会及金融工委，以便“落实属地责任”。此前，地方党委也曾有过设立金融工委的实践。例如，2019年2月，上海市的“三定方案”在设立地方金融监管局时，确定设立中共上海市金融工作委员会，“中共上海市金融工作委员会与上海市地方金融监督管理局合署办公”。省级金融委及金融工委，在接受中央金融工委领导的同时，对地方金融系统设立的党组织实行领导。但是，中央金融管理部门地方派出机构在接受中央金融工委和中央金融管理部门党委领导的同时，应接受所在地地方金融委及金融工委在基层党的建设工作上的指导。地方金融管理部门、地方性金融机构以及地方金融组织的党组织在接受金融监管部门监管的同时，也应接受属地金融委及金融工委在基层党的建设方面的领导。

　　中央金融委、地方金融委及金融工委和金融系统党组织的职责

　　中央金融工委统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。中央金融委主任由中央政治局常委、国务院总理担任，中央金融委办公室主任、中央金融工委书记由中央政治局委员、国务院副总理担任。中央金融工委的组织架构不同于之前的国务院金稳委，旨在全面加强金融系统党的建设。省级金融委及金融工委是否也应参照中央金融委及金融工委进行组建？其与中央金融管理部门地方派出机构之间关系如何界定？是否实行双重领导并向中央金融工委报告工作？这些问题又成为需要明确的事项。

　　一般而言，省金融委及金融工委的主要职责需要遵循中央金融委及金融工委的职权配置。从目前部分省份设立金融委及金融工委的公示情况看，省金融委主任一般由省长担任，省金融办主任、金融工委书记由副省长兼任，省金融办副主任、金融工委副书记和地方金融管理局局长由一人兼任。其中，河南省与其他省不尽相同④。省金融办、金融工委和省地方金融管理局合署办公，同时央行省级分行、省金融监管局、证监局、外汇管理局以及省政府下设的地方金融管理局、财政局、发展改革委等相关单位的领导应作为其成员。省金融委作为省级党委设立的党的组织，不仅接受省级党委的领导，同时接受中央金融工委的领导。省金融工委作为金融系统的党的组织，基于属地职责的制度要求，履行属地金融监管之间的协调职责。属地金融系统的党组织应接受地方金融工委履行属地责任上的组织领导。这种组织领导不是业务领导，也不同于党中央对金融工作的集中统一领导，主要是央地在金融监管协同机制，尤其是金融风险属地化解工作上的组织领导；属地中央金融机构、各省（自治区、直辖市）金融机构和其他金融机构基层党的建设工作应当接受地方金融工委的指导或组织领导。中央派驻分支机构应当接受地方党委金融委办公室及金融工委组织的属地金融领域工作任务。

　　中央金融管理部门及其派出机构与地方金融管理部门的关系及职权配置

　　在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，地方金融管理机构配合并对地方金融机构或地方金融组织进行管理。厘清国家金融监管总局派出机构和地方金融管理部门两者之间的关系和职责范围，才能保障金融监管机制在实际运行中能够做到纵向到底和横向到边。

　　中央金融管理部门及其派出机构与地方金融管理部门的协调机制

　　第五次全国金融工作会议要求，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”中共中央、国务院印发的《关于服务实体经济防控金融风险深化金融体制改革的若干意见》确立了地方金融管理局具体负责对小额贷款公司、融资担保公司等七类地方金融组织实施监管，强化对投资公司、开展信用互助农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等四类机构的监管。因地方政府注重调配金融资源以支持本区域的经济发展，在工作实施过程中难免出现与中央金融监管机构监管目标不一致的现象，致使央地金融监管协调机制不畅。“地方政府将金融发展权与金融监管权都放在地方金融监管局行使，这本身就是功能错位，功能冲突。监管独立性较差，金融发展权与监管权纠缠不清，自然会偏离监管目标。”⑤地方政府的金融管理部门不仅需要遵守金融监管相关政策，更需要有相关法律约束。

　　2020年的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》、2021年的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》和2022年的《金融稳定法（草案征求意见稿）》均涉及央地金融监管的协作机制问题，为“建立中央金融管理部门派出机构为主与地方金融管理部门配合的协作体制”奠定了法律基础。地方金融体制改革不仅需要职权法治化，也需要统筹职权配置的优化。协作机制的职权配置优化重点在于：在监管对象上，中央金融管理部门派出机构除对金融机构实行机构监管外，着重对地方金融机构及其组织实施行为监管，地方金融管理部门专门负责地方金融组织的机构管理；在运行机制中，金融风险的监管由央地协调，中央金融管理部门派出机构负责跨区域金融机构的穿透式监管，地方金融管理部门负责属地的金融风险，尤其是新金融、类金融、金融新业态以及非法金融活动的防范及风险处置；在金融稳定方面，中央金融管理部门派出机构统筹微观审慎监管与行为监管，地方金融管理部门基于金融风险全覆盖的总体目标，致力于地方金融风险防控责任的具体化，对中央金融管理部门的派出机构予以配合，避免出现金融监管真空或监管碎片化，进而溢出系统性或地域性金融风险。

　　地方金融管理局的金融服务职能

　　地方政府金融办发端于2002年的上海市，其主要职能是服务地方政府和金融机构，协调金融资源，向地方政府负责，按照地方政府要求工作，并为本地争取更多信贷支持，推动本地企业上市，引导企业发债等。从2008年到2011年底，全国省级政府均在职权、编制、机构上设置独立的金融办作为金融服务机构，部分地市、县（区）也设立了金融办。随着金融风险监管加强，中央开始压实地方监管责任，各地开始组建地方金融监管局，并与金融办形成“一套人马、两块牌子”的合署办公机制，在职能上拥有了独立对地方金融组织监管的部分职权。由于“地方金融监管法律体系建设不足、中央和地方政府权责分工不清晰、地方政府金融监管部门角色冲突等”⑥，地方政府设立的金融监管机构“不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”。

　　从目前的地方金融体制改革情况看，省级“地方金融监督管理局”变更为省级“地方金融管理局”，删减了“监督”二字。这种名称上的改变不仅仅是“为了更好地履行地方金融管理的职责，避免与中央金融管理部门地方派出机构的监管职能重叠或者冲突”⑦，在中央层面采用“中央金融管理部门”的称谓，需要采用地方金融管理部门的名称与之相对应，特别是地方政府设立的地方金融管理机构基于金融监管的中央事权，主要接受中央金融管理部门指导来管理地方金融组织⑧，而非中央金融管理部门地方派出机构负责监管金融机构。新设的省级金融委实行金融委办公室、金融工委和地方金融管理部门合署办公的“三位一体”的办公机制。地方金融管理局局长多兼任金融委办公室副主任和金融工委副书记的职务，在职权上又构建了“三职合一”的职务体制。这种金融委办公室和金融工委与地方金融管理局构成地方金融监管体系，强化了地方党委对地方金融工作的集中统一领导，构建了地方金融委领导地方金融工委、地方金融管理局机关及直属单位党组织的工作机制。从金融体制改革设置机构编制方案看，除省（自治区、直辖市）以及省会城市、计划单列市（大连市已经设立了金融委及其办公室、金融工委并挂牌，厦门市不再保留地方金融监管局，在新组建的金融工委加挂地方金融管理局的牌子）及GDP超万亿元或人口超千万的城市按照中央改革方案设置机构外⑨，地级市、县（区）的政府序列的金融办在新一轮体制改革中将合并到政府办、财政局或发展改革委等部门。基于化解金融风险的需要，有条件的地级市，也可在政府办、财政部门或发展改革委等部门之下设立金融服务中心，作为其二级事业单位，以便履行属地责任。从地方金融管理机制看，设置地方金融管理部门或者履行金融管理属地责任的部门应接受中央金融管理部门地方派出机构的业务指导，尊重其业务监管上的权威；同时，中央金融管理部门地方派出机构在组织和协调解决地方金融监管中遇到的重大问题上，应与地方金融委或地方金融管理部门沟通，协助和配合其金融监管和金融风险化解工作，特别是金融风险防范及化解处置工作。在中央统一金融监管事权的前提下，地方金融管理部门不再负责区域内金融发展和招商引资方面的金融服务工作。由于央地金融管理的职权侧重不同，需要构建具有监管效率和降低协调成本的央地金融监管职权体系。

　　优化地方金融管理部门的职权配置最为关键。这就需要加强中央金融管理部门派出机构对地方金融管理部门的业务指导，为地方金融管理提供强有力的支持，配置参与地方金融委组织协调工作的职权。尽管地方金融管理部门隶属于地方政府，其所行使的地方金融管理权却属于“中央委托的事权”。目前许多金融形态摆脱了对物理网点的依赖，金融机构或组织设立于某一地区而经营却在多地甚至全国范围，属地监管与在地监管的监管协调难度增加，需要优化央地协作机制的职权配置，保障中央金融监管事权的权威性与统一性。如果地方金融监管完全依赖于地方金融管理部门的属地管理，地方政府将金融发展作为其分内之事，又会引发地方政府重金融发展、轻金融监管的问题，因为“发展权”在特定背景下会导致“监管权”的扭曲。坚持党中央对金融工作的集中统一领导以及央地在金融监管方面的协调机制，能够维护党中央对金融工作领导的统一和权威。尽管地方金融管理权重点在于有效遏制地方金融风险，但原有的金融服务地方职能不会因地方金融管理部门“不加挂金融办的牌子”被削弱，而是要通过党中央对金融工作的集中统一领导的决策协调机制进一步加强。

　　从目前的改革实践看，如果央地监管协调体系仅建立在省级以及省会城市、计划单列市和GDP超过万亿元或人口超过千万的城市，未设立金融委及金融工委和不保留金融办的地级市及县（区）在缺乏管理协调组织时，会出现央地监管协调下沉的断层，难以提高协调功效。这就需要在两个层面进行改革与调整：一方面，地方党委应当接受上级金融委及金融工委的领导，对上级金融委的决策以及金融领域重大问题，由党委牵头协调并向上级金融委或党委报告，保证党中央对金融工作的集中统一领导纵向到底、横向到边；另一方面，省、市设立金融委和地方金融管理部门，地方金融管理部门内部应采用跨区域设立机构或者设立区域性的派出机构，解决部分市、县（区）不保留地方金融管理部门属地责任落实的断层或者空缺问题，保证地方政府将金融办职能划归财政局、发展改革委等部门，落实省级地方管理部门的有关金融管理工作目标与任务。这一机制可以保证金融服务经济的职能不因地方金融管理局专司金融监管职能、不再加挂金融办的牌子而被削弱，并能够针对地方金融市场的需求，促进地方金融服务地方经济的发展。

　　（作者系中央财经大学法学院教授、博士生导师）