国外政府采购中纳入碳足迹管理的做法和经验借鉴

　　文/姜爱华　吴寒雪

　　2024年6月，国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，以下简称33号文）提出，分类制定政府采购需求标准，适时将碳足迹管理有关要求纳入政府采购需求标准，扩大政府绿色采购范围，完善政府绿色采购政策。2024年7月，党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出了一系列前瞻性、开创性、战略性的理念创新和重大举措，为中国式现代化提供了强大动力和制度保障。33号文对政府采购领域的改革部署，充分体现了从国家治理视角高水平推进政府采购改革、在“五位一体”总体布局中全方位发挥政府采购作用、以新发展理念深层次推动政府采购政策落实等，尤其是提出优化政府绿色采购政策。政府绿色采购是现代政府采购制度的重要内容，在政府采购中纳入碳足迹管理是近年来国外政府采购领域发展趋势之一。

　　将碳足迹管理纳入政府采购成为一种国际趋势

　　随着全球气候变化问题的加剧，各国政府和国际组织纷纷采取措施应对碳排放问题。碳足迹管理作为减少温室气体排放的重要手段，已成为推动绿色发展和实现可持续发展的关键环节。根据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的定义，碳足迹是指一项活动直接和间接引起的或在产品生命周期阶段积累的二氧化碳排放总量。碳足迹管理是在产品、服务的全生命周期或组织的生产和运营活动中，通过减少二氧化碳及其他温室气体的排放，实现环境保护目标的重要手段。这一管理体系涵盖了碳排放监测与核算、报告与核查以及标准与标识认证等关键环节。

　　政府采购是政府履行职能的重要手段，也是推动市场行为和社会行为的重要杠杆。在全球环境保护浪潮中，政府采购不再仅仅是经济活动的一个环节，更成为引领绿色发展的重要杠杆。将碳足迹管理纳入政府采购不仅在环保层面具有重要意义，还可对经济、社会各方面产生了广泛的积极影响。欧盟、美国、英国等纷纷在政府采购中引入碳足迹管理机制，以实际行动践行可持续发展承诺。

　　国外将碳足迹管理纳入政府采购的典型做法

　　从目前在政府采购中引入碳足迹管理的地区或国家来看，做法各不相同。比较典型的有三种，即欧盟实行的CO2（二氧化碳）绩效阶梯（或类似的）碳排放管理机制，美国兼顾“生产端”和“采购端”碳排放，以及英国分级将碳足迹管理纳入政府购买标准（Government Buying Standards，GBS）。

　　欧盟CO2绩效阶梯（或类似的）碳排放管理机制

　　目前，欧盟很多国家在政府采购中引入了CO2绩效阶梯（或类似的）碳排放管理机制，以减少二氧化碳排放，或进行环境绩效管理。具体做法是，通过设置不同的排放绩效标准，将企业或组织的二氧化碳排放量分成若干“阶梯”，每个阶梯对应不同的奖励或惩罚措施。企业的排放绩效越好（即排放量越低），就越可能获得奖励，反之则可能面临惩罚。

　　在一些国家，CO2绩效可以成为政府采购评标标准的重要组成部分。例如，丹麦和瑞典在公共工程的碳排放管理中采用了CO2绩效阶梯，以降低建筑领域的碳排放。企业如果能展示其产品或服务在生产和运营过程中减少了碳排放，可能在政府采购中获得额外的分数或优先权。

　　美国统筹兼顾“生产端”和“采购端”碳排放

　　在“采购端”方面，美国联邦政府通过一系列“联邦可持续发展采购指南”（Federal Sustainable Acquisition Directive），要求联邦机构在采购中优先考虑环保和节能产品。美国的做法主要有以下两个方面。

　　一是在政府合同条款中明确规定了CO2排放限值，供应商需要提供其碳排放信息并达标，低排放的供应商可能更有竞争优势。

　　二是提出了“隐含碳排放”（Embodied Emission）概念，使政府采购中的碳足迹管理从采购端一直延伸到生产端。隐含碳排放指的是与材料的提取、生产、运输和制造相关的温室气体排放量，即采购时关注生产端碳排放。低隐含碳材料在采矿、制造和运输过程中对气候的影响较小。清洁采购工作组（The Buy Clean Task Force）负责制定关于政策和程序的建议，以扩大对联邦采购和联邦资助项目中隐含碳排放的考量，具体包括：第一，确定在钢铁、水泥/混凝土、沥青和平板玻璃等具有最高隐含碳排放问题的建筑材料和产品，以在联邦采购和联邦资助项目中优先考虑低隐含碳排放；第二，通过供应商的环境产品声明（Environmental Product Declaration，EPD）报告提高隐含排放的透明度，包括提供激励措施和技术援助，帮助国内制造商更好地报告和减少隐含排放；第三，启动试点项目，推动联邦对更清洁建筑材料的采购，并进一步了解这些材料在实际应用中的表现。公开资料显示，2023年，美国联邦机构总务管理局（General Services Administration，GSA）宣布对150多个联邦建筑项目进行大量投资，优先使用由《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA）资助的低嵌入碳排放材料。美国国家环境保护局（U.S.Environmental Protection Agency，EPA）在2024年也提供了1亿美元的财政拨款，用于EPD资助项目。该项目旨在支持EPD的开发、标准提升、透明度和报告标准建设，以增强联邦采购中的碳足迹透明度。

　　英国实行分级的GBS

　　2015年，英国政府发布了《公共采购条例》〔Public Contracts Regulations （2015）〕，推动整个供应链向低碳转型，承诺在政府的总体资金价值和简化采购流程的背景下，将分级进行碳足迹管理的采购标准嵌入部门和集中采购合同中。同时，改进并发布和政府有关的供应链影响数据，该标准最初侧重于碳，后续也关注水和废物。英国政府为减少碳、水和废物影响设定了详细的基线，明确了采购决策中必须考虑全生命周期成本和环境影响。

　　《公共采购条例》要求所有政府部门及其相关组织在购买商品和服务时必须确保符合最低强制性政府购买标准。该标准按照部门分类列出，包括了清洁产品和服务、用水产品、电气产品、建设项目和建筑、家具、园艺和公园服务、办公室ICT（In-Circuit Tester，在线测试仪）设备、纸张和纸制品、纺织品、运输（车辆）、食品和餐饮服务等共11个部门的对应GBS，并且在细分文件下都给出了最低强制性标准（Mandatory Level）和最佳实践标准（Best Practical Level）的具体内容，确保供应商提供详细的碳排放数据和减排措施。

　　2020年，英国政府推出了“净零战略”（Net Zero Strategy），设定了到2050年实现净零碳排放的目标。作为该目标的一部分，所有新的政府采购项目都需要符合严格的碳排放标准，并且在每个采购项目决策中必须包括碳足迹评估。为了落实这一政策，英国政府提供了专门的资金和技术支持，帮助供应商实施低碳技术和改进生产工艺。2021年，英国国家医疗服务体系（National Health Service，NHS）启动了“绿色NHS计划”，要求所有供应商从2022年起在其提供的商品和服务中纳入至少10％的净零和社会价值权重。从2023年4月起，对于所有年度合同价值超过500万英镑的新合同，NHS要求供应商发布其英国范围内的碳减排计划，并从2024年4月起，碳减排计划要求扩展到所有新采购项目。2023年3月，巴塞尔全球能源基金会（Global Energy Basel，GEB）在伦敦正式发布《高级自愿减排标准》，不仅明确了项目开发、监测、报告与核查的基本要求，确保了项目的透明度和可靠性，而且鼓励采用数字化技术，以提升项目开发效率并降低成本。这项标准的推出促进了企业低碳转型的成本最小化，将碳减排成本转化为碳信用，自愿在碳市场流通获得经济利益。通过优化额外性评估、强调减排效果的永久性以及预防碳泄漏等措施，提高了企业碳减排项目的质量和效率。

　　将碳足迹管理纳入政府采购的启示

　　上述国家或地区的先进经验为我国绿色转型提供了有益借鉴。通过合理设计和实施CO2绩效阶梯、关注隐含碳排放、推行EPD报告、制定最低强制性GBS以及学习绿色NHS计划等做法，未来我国政府采购有望成为推动全社会实现“双碳”目标的强大引擎，助力实现中国式现代化。

　　引入CO2绩效阶梯机制，激发企业减排新动能

　　在全球减排压力日益增大的背景下，欧盟国家创新性地引入了CO2绩效阶梯机制，通过设立分级排放标准，对企业的碳排放进行分层管理。国外的成功实践表明，这一机制不仅有效地降低了碳排放，还激发了企业自主减排的积极性。对于我国而言，引入类似的阶梯化管理机制，将政府采购与企业碳排放表现紧密挂钩，不仅可以作为政府实现碳减排目标的有效手段，更能激励企业通过技术创新和流程优化来提升自身的市场竞争力。阶梯化的奖励和惩罚措施，将有助于形成优胜劣汰的市场环境，推动低碳经济的长足发展。

　　关注隐含碳排放，实现从产品生产源头减少碳排放

　　传统建筑材料如钢铁、水泥和玻璃通常具有较高的隐含碳排放。美国政府采购已将碳足迹管理前移到生产阶段，对生产材料的全生命周期的碳排放进行监控，强调从源头控制碳排放。我国政府采购可以借鉴这一做法，优先选择低隐含碳排放的材料，通过制定相关标准和要求，促进建筑业等高排放行业的绿色转型。同时，实行EPD报告制度，要求供应商公开其产品的隐含碳排放数据，以增强采购过程中的环境责任意识。通过政策引导和市场激励，逐步建立以低碳为核心的采购体系，从供应链的源头减少碳足迹。

　　推行强制性政府采购需求标准和供应商碳减排计划

　　参考英国的GBS，我国政府采购可以考虑为各部门和采购单位制定符合中国国情的GBS标准。通过强制供应商提供碳排放数据，确保其产品或服务符合最低碳排放标准，政府采购将成为绿色发展的重要推动力。同时，将全生命周期成本与环境影响评估纳入采购决策，确保从采购到处置的各个环节都遵循绿色发展理念，为社会的可持续发展保驾护航。“绿色NHS计划”不仅确保了供应商在提供产品或服务时积极减少碳排放，更将碳减排责任贯穿于整个采购过程中。此外，在采购评估中加入社会价值权重，将净零碳排放与社会效益紧密结合，有助于推动企业在实现经济利益的同时，兼顾环境与社会责任。

　　近年来，我国不断完善政府采购标准体系建设，推出了一系列政府采购需求标准、政府采购文件范本、政府采购合同范本等，未来可借鉴国际经验，在出台的相关标准或者范本中实施纳入碳足迹管理相关要求，通过标准更好地引导政府绿色采购。

　　（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

　　责编：辛美玉

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