广州市社区养老服务资源整合和联动实施路径研究

　　文/广州城市职业学院公共管理学院崔燕子

　　一、引言

　　随着我国老龄化程度的不断加剧，人口老龄化已成为制约社会进步的一大挑战。这一问题所带来的养老困境，也逐渐引起了社会各界的广泛关注和重视。[1]近年来，国家高度重视养老服务体系建设，出台了一系列政策文件，推动社区养老服务资源整合和联动。如《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）等。这些政策文件明确提出，要推进社区养老服务资源整合，加强养老服务设施建设，提升养老服务能力，实现养老服务联动发展。广州市是中国人口老龄化程度较高的城市之一，广州市老龄人口数量持续增长，表现出人口老龄化、高龄化趋势，同时家庭空巢化现象和传统养老功能的减弱也日益显现。[2]据2022年的数据统计（2023年数据官方尚未发布），广州市60岁及以上老年人口为195.21万人，占总人口的18.86%。面对如此庞大的老年人口，广州市政府高度重视养老服务工作，并将社区养老服务作为养老服务体系建设的重点。广州市委、市政府也出台了一系列政策措施，如《广州市养老服务体系建设“十三五”规划》《广州市养老服务体系建设实施方案》等，对社区养老服务资源整合和联动进行了具体部署。虽然广州市在社区养老服务方面取得了一定的成效，但由于历史、地域、资金、政策等因素的制约，社区养老服务资源的整合和联动仍然面临诸多困难，如社区养老服务资源分布不均、服务内容单一、养老主体职责分工不明确、社会参与度不高等。由此，广州市社区养老服务资源整合和联动实施路径研究对于提高广州市社区养老服务水平，推动养老服务事业的发展具有重要意义。

　　二、广州市社区养老服务资源现状

　　广州市社区养老服务资源在近年来得到了显著的发展，但在实际操作和满足老年人需求方面，仍存在一些问题和挑战，主要体现在以下几个方面。

　　（一）社区养老资源分布不均

　　广州市在社区养老服务资源的配置上呈现出显著的不均衡现象，这种不均衡主要体现在中心城区与郊区之间，这种差异不仅影响了郊区老年人的生活质量，也反映了城市养老服务体系建设中需要重点关注和解决的问题。在中心城区，由于人口密集、经济发达，且作为城市的核心地带，社区养老服务资源得到了相对充足的投入和发展。这些地区往往拥有更多的养老服务设施，如长者饭堂、颐康中心等，且服务内容多样化，涵盖了助餐配餐、医疗护理、休闲娱乐等多个方面。此外，中心城区还更容易吸引到专业的养老服务人员和机构，从而提供更优质、更专业的服务。然而，在郊区，社区养老服务资源的配置则显得相对匮乏。这些地区由于地理位置偏远、经济发展水平相对较低，往往难以吸引到足够的养老服务资源。这不仅包括硬件设施，如养老服务机构、设施等，还包括软件资源，如专业的养老服务人员。因此，郊区和农村地区的老年人可能面临养老服务选择有限、服务质量不高等问题。这种资源分布不均的现象，可能会导致部分老年人无法享受到应有的养老服务，进而影响他们的生活质量。

　　（二）社区养老服务内容单一

　　目前，广州市的社区居家养老服务主要停留在提供基础的日常生活照料上，如饮食起居、卫生清洁等。这些服务虽然解决了老年人的基本生活问题，但忽视了老年人在更高层次上的多元化需求。随着年龄的增长，老年人的身体机能逐渐衰退，他们可能面临各种健康问题，如患上慢性疾病、身体机能下降等。因此，康复护理和医疗保健服务对于老年人来说至关重要。康复护理可以帮助老年人恢复或改善身体功能，提高他们的生活质量；而医疗保健服务则可以及时发现和治疗老年人的疾病，减少疾病对他们生活的影响。然而，目前广州市的社区居家养老服务在这些方面还存在明显的不足，缺乏专业的康复护理和医疗保健支持。其次，老年人在心理层面也需要得到关注和照顾。随着年龄的增长，老年人可能会面临孤独、焦虑、抑郁等心理问题。这些问题如果得不到及时有效的解决，可能会对他们的身心健康产生负面影响。因此，心理慰藉服务也是社区居家养老服务中不可或缺的一部分。然而，目前广州市的社区居家养老服务中，心理慰藉服务往往被忽视，老年人的心理需求无法得到充分的满足。此外，老年人在文化娱乐方面也有较高的需求。他们希望通过参与各种文化娱乐活动，丰富自己的生活，提高生活的质量。然而，目前广州市的社区居家养老服务在文化娱乐方面的服务内容相对较少，无法满足老年人的需求。

　　（三）养老主体职责分工不明确

　　在社区居家养老服务的参与中，存在几个核心参与主体的角色定位和职责分工不清晰的问题。首先，政府作为社区居家养老服务的核心参与者，其角色定位相对模糊。它既是服务提供者，需要直接参与养老服务的提供，如建设养老服务设施、提供养老服务补贴等；又是总体规划者，需要制定养老服务的发展战略和政策；同时还是监管者，需要监督养老服务的质量和效果。这些多重角色带来的多重责任，使得政府在执行时面临挑战，很难同时兼顾好各个方面的职责。其次，家庭作为养老服务的基础，其重要性不容忽视。在传统观念中，家庭是老年人养老的主要场所，家庭成员应该承担起照顾老人的责任。然而，在现代社会中，由于生活节奏的加快和人口流动的增加，很多老人并不与子女同住，或者即使同住也难以得到足够的家庭照料。这导致家庭在养老服务中的基础作用逐渐弱化，需要其他主体来弥补这一不足。再者，市场作为养老服务的主要供给方，其角色同样重要。然而，在实际操作中，市场的积极性并不高，往往持观望态度。这主要是因为养老服务市场的盈利空间有限，且需要投入大量的人力、物力和财力。

　　（四）社会参与度不高

　　社区养老服务资源的整合和联动是一个复杂的系统工程，需要政府、市场和社会三方面力量的共同参与和协作。社会力量的参与，特别是社会组织和企业的介入，对于提升社区养老服务的质量和效率具有重要意义。然而，在广州市，社会组织、企业等在社区养老服务中的参与度并不高。首先，社会组织参与不足：虽然广州市有一些专注于养老服务的社会组织，但它们的数量、规模和服务能力与日益增长的养老需求相比，仍显得不足。这些组织往往受限于资金、人才和政策支持，难以在社区养老服务中发挥更大的作用。其次，企业参与动力不足：企业在社区养老服务中的参与度不高，一方面是因为养老服务行业的投资回报周期长，利润相对较低，对企业的吸引力不足；另一方面，政府对养老服务企业的支持政策不够完善，缺乏有效的激励措施。再者，政府与社会力量合作机制有待加强。政府购买养老服务、公建民营、民办公助等模式的推广和实施尚需加强。

　　三、资源整合和联动实施路径

　　为了保障养老服务工作的有序进行，我们期望能够通过资源的有效整合，提升城市社区居家养老服务的质量和效率，从而实现服务的提质增效目标。[3]

　　（一）优化社区养老资源配置

　　为了有效解决广州市社区养老服务资源分布不均的问题，政府应制定并实施一系列有针对性的政策和措施，以鼓励和引导养老服务资源向郊区倾斜。比如政府应出台财政补贴、税收优惠、土地政策支持等激励政策，以吸引更多的社会资本和专业的养老服务机构和人员到郊区开展服务。这些激励措施将降低郊区养老服务项目的运营成本，提高项目的投资吸引力，从而推动郊区养老服务资源的快速发展。同时，政府还应统筹规划，优化社区养老服务设施的布局。特别是在郊区和新开发区域，政府应提前规划并建设相应的养老服务设施，确保资源的均衡分布。通过科学规划，可以合理布局养老服务设施，满足老年人的实际需求，提高养老服务的覆盖率和可及性。此外，加强对郊区养老服务人员的培训和教育。通过提供专业的培训课程和实践机会，可以提高他们的专业能力和服务水平，为老年人提供更加优质、专业的养老服务。[4]同时，鼓励中心城区的养老服务机构和人员到郊区提供服务，或者通过远程医疗服务等方式，弥补郊区专业服务人员的不足。最后，加强信息化建设，利用现代信息技术建立社区养老服务信息平台。通过信息平台，可以实现中心城区与郊区养老服务资源的共享和互助，提高郊区养老服务的可及性和便捷性。信息平台可以整合各类养老服务资源，提供信息查询、服务预约、在线支付等功能，方便老年人享受各项服务。

　　（二）丰富和创新社区养老服务内容

　　广州市的社区居家养老服务应丰富和创新服务内容，加强对康复护理、医疗保健、心理慰藉以及文化娱乐等方面的投入和服务，以满足老年人在更高层次上的多元化需求，提高他们的生活质量。关于康复护理和医疗保健服务的投入，社区居家养老服务机构应当作为核心服务进行加强。这意味着需要引进具备专业知识和技能的康复护理人员和医疗保健人员，确保他们能够为老年人提供高质量的服务。每位老年人的身体状况和需求都是独特的，因此，机构应当为每位老年人制定个性化的康复护理计划，帮助他们恢复或改善身体功能，从而提高生活质量。同时，医疗保健服务的加强也非常关键，通过定期的健康检查和疾病筛查，可以及时发现老年人的健康问题，并提供相应的治疗和建议，减少疾病对他们生活的影响。当然，老年人的心理健康和情绪稳定同样是我们必须重视的方面，他们对于心理慰藉的需求应当被给予充分的关注与满足。随着年龄的增长，老年人可能会面临孤独、焦虑、抑郁等心理问题。社区居家养老服务机构应当提供心理咨询服务，为老年人提供专业的心理支持和帮助。社交活动也是缓解老年人心理压力的有效途径。机构可以定期组织茶话会、座谈会等社交活动，让老年人有机会互相交流和倾诉，减轻他们的孤独感和心理压力。文化娱乐活动，它在丰富老年人生活、提高生活质量方面发挥着重要作用。社区居家养老服务机构应当注重文化娱乐活动的组织和开展，为老年人提供多样化的选择。例如，可以组织书法、绘画、音乐、舞蹈等兴趣小组，让老年人根据自己的兴趣和爱好选择参与。这些活动不仅可以丰富老年人的生活，还可以提高他们的社交能力和身体健康水平。同时，机构还可以根据老年人的需求和兴趣，开展一些有教育意义的活动，如健康讲座、法律知识普及等，帮助老年人增长知识、提高素养。

　　（三）明确养老主体职责分工与协作机制

　　针对养老主体职责分工不明确的问题，我们应明确各参与主体的角色定位和职责分工，形成政府主导、家庭支持、市场参与、社会协同的养老服务格局，为老年人提供更加优质、高效、便捷的社区居家养老服务。首先，政府应明确自身在社区居家养老服务中的多重角色，并制定相应的战略规划。政府应作为服务提供者，加大对养老服务设施的建设和投入，为老年人提供更多的养老服务补贴。同时，政府还应作为总体规划者，制定养老服务的发展战略和政策，确保服务的长期稳定发展。此外，政府还需强化监管职责，建立健全的监管机制，确保养老服务的质量和安全。其次，家庭作为养老服务的基础，应得到更多的社会支持。政府可以通过制定相关政策，鼓励家庭成员参与老年人的照料和护理工作，如提供家庭护理培训、设立家庭照料津贴等。同时，社区也可以建立互助机制，积极发掘和利用更多类型的志愿者资源，解决当前养老服务事业在发展中面临的社区居家养老服务价格偏高以及人力资源短缺的问题。[5]对于市场而言，政府应加大扶持力度，激发市场的积极性。这包括提供税收优惠、资金补贴等政策支持，降低养老服务市场的准入门槛。同时，政府还应加强对市场的监管，确保养老服务市场的健康有序发展。最后，政府应建立跨部门协作机制，各相关部门应明确各自的职责和分工，加强信息沟通和共享，形成合力。如设立专门的养老服务协调机构，负责统筹协调各相关部门的工作，确保养老服务的顺畅运行。

　　（四）提升社会参与度和建立多元共治模式

　　加大对社会组织和企业的扶持力度、优化市场环境、完善合作机制等措施，可以逐步提升社区养老服务的社会参与度和建立多元共治的模式，为老年人提供更加优质、高效的养老服务。在社会组织参与养老方面，广州市应加大对社会组织的扶持力度。通过设立专项资金、提供税收优惠等方式，增加社会组织的资金来源，以缓解其在资金方面的压力。同时，加强人才队伍建设，通过培训和引进等方式，提升社会组织的服务能力。此外，政府还应制定更加完善的政策，鼓励和支持社会组织参与社区养老服务，提高其在服务中的主体地位。在企业参与动力方面，广州市应优化养老服务行业的市场环境。通过降低行业准入门槛、简化审批流程等方式，鼓励更多企业进入养老服务领域。同时，加大对养老服务企业的扶持力度，如提供财政补贴、税收优惠等，以降低企业的运营成本，提高其投资回报。此外，政府还应加强与企业的沟通与合作，了解企业的需求和困难，制定更加精准的扶持政策。在政府与社会力量合作机制方面，广州市应建立健全的沟通协调机制和合作平台。通过设立专门的协调机构或委员会，加强政府与社会组织、企业之间的沟通与联系，确保各方在养老服务中的合作顺畅有效。同时，推广政府购买养老服务、公建民营、民办公助等模式，鼓励社会力量积极参与社区养老服务，形成政府主导、社会参与的养老服务格局。此外，加强信息共享和资源整合，提高养老服务的整体效率和质量。

　　四、结论

　　广州市拥有庞大的人口基数，伴随着老龄化进程的日益加速，老年人口数量显著增长。因此，为了提升社区养老服务的质量和效率，对广州市社区内的居家养老服务资源进行有效的整合和优化，已成为一项至关重要的举措。广州市社区养老服务资源整合和联动实施是一项长期而复杂的任务，需要各方的共同努力和持续推进。通过优化资源配置、丰富服务内容、明确职责分工和提升社会参与度等措施，促进广州市社区养老服务资源的整合和联动，实现养老服务的均衡发展，提升老年人的生活质量，为应对老龄化挑战提供有力支持。

　　参考文献：

　　[1]郝姗姗.人口老龄化背景下我国社区居家养老服务发展面临的困境及对策分析[J].产业与科技论坛，2020（7）：89-90.

　　[2]陈宁.城市社区居家养老服务资源整合的路径研究——以广州“3+X”模式为例[J].长白学刊，2021（4）：127-134.

　　[3]王冬霞.上海农村社区居家养老服务可持续发展研究——以奉贤区宅基睦邻“四堂间”为例[D].上海：华东理工大学，2019.

　　[4]高凤.社区居家养老服务发展现状及改进措施[J].财经界(学术版)，2019（23）：253.

　　[5]许诺.城市社区居家养老服务资源整合的路径研究[J].河北广播电视大学学报，2022（1）：47-49.

　　[基金项目：广州市2024年社区教育建设类项目（编号：2024SQJY013）阶段性研究成果。]

　　责任编辑朱守锂