以多元性居民参与践行全过程人民民主

　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主是进一步全面深化改革的重要任务。

　　文 | 肖唐镖

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），将“聚焦发展全过程人民民主”作为推进中国式现代化的战略重点；将“健全全过程人民民主制度体系”纳为进一步全面深化改革的重大部署，进一步凸显了坚定践行全过程人民民主的极端重要性。

　　我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结民主政治发展规律，提出发展全过程人民民主的创新理念。发展全过程人民民主既是中国式现代化的本质要求，也是实现中国共产党领导的社会主义现代化的强大动力和制度保障之一。

　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主是进一步全面深化改革的重要任务。我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，涉及人民群众利益的大量决策主要发生在基层，基层民主是全过程人民民主的重要体现。作为我国最基层的治理单位，村社是全过程人民民主创新和发展的实践根基，也是体现全过程人民民主的“人民性”、让基层民众最有感受的实践载体。

　　破解基层民主自治难题，激发村社活力，实现有效治理，事关我国社会主义现代化强国总目标的实现。笔者进行了多年的乡村调研，发现位于我国东中西部地区的广东省下围村、安徽省黄铺村和山西省固庄村，在近20年间都完成从“上访村”“贫困村”“问题村”到“和谐村”“富裕村”“明星村”的飞跃。它们以多元性居民参与推动村庄治理转型升级的实践，是“民主促民生”“民主促和谐”的鲜活经验，堪称践行全过程人民民主的极佳典范。

　　发展基层民主实现安定团结

　　《决定》指出，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道”。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。在党的领导下，人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，依法直接行使民主权利，是全过程人民民主的重要体现。

　　实践证明，全过程人民民主是符合中国实际、解决中国问题的民主，是真正有效的、管用的民主。笔者本文举例的3个所调研的乡村，都曾面临各种各样的问题，最终通过发展基层民主，有效实现了协调关系、理顺情绪、化解矛盾。

　　自上世纪90年代初开始，广东省广州市下围村的村民围绕利益分配和权力之争，陷入了无休无止的争吵和内斗，经济停滞不前，人居环境极差，曾一直让区镇两级党委和政府束手无策。2005年，安徽省潜山市由分属3个乡镇的3个村合并而新生的黄铺村，面临“合心”之困、环境之困、债务之困、资源之困四大困局。在2008年前，山西省阳泉市固庄村也曾是一个令当地党委和政府极为头痛的“问题村”，村“两委”班子软弱涣散，村内环境脏乱差，村集体欠债151万元，村办煤矿被关闭后村民无业可就，还欠村民工资19万元。

　　这3个处境相近的“老大难村”，在近20余年间却先后都实现了华丽转身，不断迭代升级，都成为声名远播的“明星村”。

　　如下围村，自2014年初在新的村党支部和村委会班子上任后开始“蝶变”，至2023年底村集体经济收入达到1780万元，较2014年底的380万元翻了两番多；先后获评“全国民主法治示范村”“全省先进基层党组织”等称号，其治理经验曾被中央电视台大型政论专题片《将改革进行到底》作为优秀典型进行推广。黄铺村实现多次“起跳”升级，截至2023年底，村集体经营性收入超1000万元，村集体资产发展到2.1亿元；在引进的26家企业带动下，700多名村民实现在家门口就业，村民人均可支配收入达到3万余元；先后荣获“全国先进基层党组织”“全国文明村镇”“全国乡村治理示范村”“全国民主法治示范村”等荣誉。同样的历史性转变也发生在固庄村。在2008年新上任的村“两委”班子的领导下，该村逐一解决历史老难题。自2015年以来，先后获得“全国农村幸福社区”“中国社会治理十大创新成果”“全国乡村治理示范村”与“全国村级议事协商创新试验试点单位”等美誉。

　　下围村、黄铺村和固庄村由乱而治、由困而兴，虽时空背景有所差异，但在相似路径与“答案”的背后却有极为一致的经验，这些实践经验的取得都与党组织领导和保障的居民多元性参与有关。多元性居民参与乃是它们取得成功的实质性密码。

　　所谓多元性居民参与，指的是当地村党组织和村班子积极发掘治理资源，探索多种路径、搭建多元机制，让群众党员、村民代表、普通村民以及驻村单位、外来务工人员以各种有效方式，全过程参与村庄建设与治理实践。在其中，上级党政组织要发挥领导和指导作用，而不是直接指挥乃至干涉作用；村干部尤其是村党支部书记要发挥领导作用，而不是独断包办作用。由此，各类成员的积极性与能动性得到极大激发和调动，“众木成林”，共同推动和确保了村庄建设与治理的快速转型和巩固升级。

　　以制度保证扩大基层治理参与主体范围

　　全过程人民民主是党领导人民创建的新型政治文明形态，其本质和核心是人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。在基层治理中发展全过程人民民主，就要让基层群众积极参与到基层公共事务的共同治理中来，使基层治理真正成为一项群策群力的活动。

　　下围村、黄埔村和固庄村的共同实践包括：

　　首先，以“三会一课”等制度，建设强有力的村组党组织，发挥党员的先锋模范作用。“打铁还要自身硬”，硬的首先应是村党支书和党员干部，还有党员群众。让大家硬起来的法宝，就是要建立并运行“三会一课”等制度，在参与党课学习、村务知情与协商中，强化其权利、责任和义务意识，调动积极性和主动性。如黄铺村坚持每月召开支委会会议、党小组会会议，每季度至少召开一次党员大会、开展一次专题党课；把“三会一课”作为学习教育和议事干事的重要载体。

　　其次，“硬化”村民代表制度，使其成为村内重大事务的决策机构。在这3个村，集体重要事项和重大问题都要经党组织研究讨论，实行村级重大事项有序决策。这一决策制度，在下围村被称为“四议两公开”，黄铺村是“五议三公开两参与”，固庄村为“六议两公开”，名称虽不一，但其实质是一致的，即在坚持党的领导的基础上，发挥村民代表议事会的决策作用。

　　再次，通过村民会议、村务公开和电子议政等方式，充分征求和听取村民群众的意见，有力监督和改善村务管理，优化村级治理。如在黄铺村，通过决策公开、政策实施过程公开和实施结果公开，提升村务公开度和透明度。下围村和固庄村还积极借助村民QQ群和微信群等电子技术，公开村级事务，让全体村民议政，广泛听取意见，接受村民监督。固庄村自办《固庄周刊》，一周一期，及时刊登党的路线、方针、政策与村里的大事小情，发放到户，让群众及时知情和了解。

　　最后，创新开放式村级议政平台，尊重和保障驻村单位和外来务工人员的知情权与参与权。随着村级经济的发展和壮大，这3个村庄均吸引了村外资本和人员到村开发实业和工作。为了让后者积极融入和支持本村建设与发展，3个村庄均创新包容性治理平台，积极建全村务知情和讨论的机制。如在下围村，村民代表议事会均会邀请驻村企业的代表和外来人员列席，并赋予其对村级事务的议事权和监督权；未经邀请的外来人员和企业代表经申请和批准还可到会旁听。黄铺村也确立了“村企共建”制度，积极为驻村企业知晓和参与村务提供便利。

　　多元性居民参与的成功之道

　　《决定》提出，要“丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。全过程人民民主不应是抽象的话语或纸上谈兵，而应是活生生的治理实践，是可感可摸的参与过程，能让民众有美美满满的获得感。这3个村庄的成功经验，极为生动而丰富地诠释了民主对经济民生、社会和谐与村民全面发展进步的积极意义，其重要的作用机制就在于多元性居民参与的助推与回馈效能。

　　作为实现全过程人民民主的基本前提，居民参与也是实践全过程人民民主的重要方式和载体。从3个村庄的治理实践来看，以居民参与来推动和提升全过程人民民主建设，应注意如下经验：

　　一是居民参与应当是多元立体的，多管齐下，不搞“单打一”。在当下社会变迁新形势下，乡村居民日益多元化，不同的利益与意见均应有相应的表达机制和管道，不应由某一个村民群体来包办。也因此，对群众党员、村民代表、普通村民和驻村的外来人员，3村均设计和提供了角色和功能各异的参与平台。这既保证了各类群体和成员的参与权，同时又设定了各自的参与权边界，不至于走向民粹，因而有助于村庄的和谐共建共治与共享。

　　二是居民参与应当抓住其核心和关键，不能流于形式和虚幻。以村民代表会议为例，它虽是党和政府长期提倡，并为村民委员会组织法所确立的制度，但在相当部分村庄这一制度却发挥不了实质性作用，甚至成为摆设。究其根由，一在代表的产生不民主，缺失真正的代表性；二在代表会议的权力难以保证。下围村之所以能有“蝶变”，其核心密码之一就是对这两个环节的改变。同不少村由干部指定村民代表不同，下围村的村民代表全部由村民分组自行产生或更换，以代表会议的决定为办事依据，有效约束村班子的权利，让村民发自内心地认同、尊重、执行村民会议的决定，从根子上消解干群之间的冲突和“决而不行”的政策阻梗难题。如在固庄村，村干部年初要全员向村民“承诺”包括工作目标等内容，年终再面向全体村民“交账”，接受村民的广泛质询、批评和监督。

　　三是居民参与应当规范化、制度化，实现和谐、有序参与。毋庸讳言，我国相当一部分乡村居民对于公共参与还较为陌生，不太善于参与公共事务的协商和决策。为此，下围村制定极为细密而具操作性的“村民代表议事规则”，固庄村则将村民制定的78项治村制度装订成册发放到户，定期结合才艺表演等方式，让村民记诵各项制度。

　　四是居民参与应当以必要的财政资源支持为基础。对于民众而言，公共参与是一项高于安全、生存需求的价值性活动。像民主建设一样，居民参与也需要投入和成本，应有必要的经济和资金支持。如面对债务与资源匮乏之困，身处中西部地区的黄铺村和固庄村，均曾积极向上级政府“要政策”，按规划合理开发房地产，整理和出售建设用地（指标），为村庄建设积累了必要的经济基础，继而积极引进各类企业、发展集体经济，极大地改善了村民生活水平，强化了村民的参与向心力和积极性。

　　五是居民参与应当以党的领导为政治保障。在我国，“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证”。对于居民参与的发展和提升来说，党的大政方针是根本保障，地方和基层党组织的有力领导则是切实的依靠。基层党组织应当大力强化党员的教育、管理和监督，发挥党员的公共参与表率，同时切实还权于民，支持和保障村民对村级重大事务的决策权和监督权，让老百姓当家作主。

　　作者为南京大学公共事务与地方治理研究中心主任、政府管理学院教授

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