基于“空间正义”理论的老旧住区更新机制优化研究

来源:建筑与文化
关键字:老旧住区,城市更新,实施机制
发布时间:2024-10-13 14:30

　　文／肖雨兰州交通大学建筑与城市规划学院硕士研究生

　　连华兰州交通大学建筑与城市规划学院副教授（通讯作者）

　　摘要：随着城镇化进程的快速推进，城市进入了严控增量、盘活存量、适当减量的规划新时期。从新中国成立以来，随着使用年限的增长，我国存在着大量的老旧居住区，它们面临着设施老化、环境恶化等诸多问题。文章基于空间正义理论视角，分析空间正义理论的内涵，以及在城市规划的新时期实现空间正义对于城市老旧住区更新的重要意义，提出更新过程中存在权力参与更新方式不正义、市民权利表达不正义、更新结果不正义的现象，并从政策正义、过程正义、结果正义三个方面提出优化老旧住区更新机制的若干策略，以期为老旧住区更新提供借鉴。

　　关键词：空间正义；老旧住区；城市更新；实施机制

　　引言

　　在《雅典宪章》中，柯布西耶提出居住、交通、工作、游憩是城市重要的四大基础功能，居住区无疑是人类生存所依托的一类重要的物质空间。自产生以来，城市就是一个复杂的巨系统并在多种因素的共同作用下进行新陈代谢，不同时序内的城市建设及更新使得城市各个部分产生了不同的特点，在城市更加美好的同时也存在着诸多问题。当今社会，创造美好人居环境已上升为国家战略，老旧住区作为城市旧区的重要组成部分，住区更新被赋予了提升居民人居环境质量、维护社会和谐稳定的重要使命。国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出，城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义[1]。如何处理其当前所面临的设施老化、环境恶化、邻里关系恶化等问题无疑是规划者需要关注的重要课题，当前的住区更新往往采用“自上而下”的更新方式，这种由政府牵头，规划师、居民协商合作制定规划方案并最终政府出资实施的规划方式，使得城市更新转变为了由政府提供的城市福利而被市民所接受。但在住区更新的成果是否为居民所共同享有，且更新过程及结果是否公平公正却难以评价。本文从空间正义的角度出发，探求老旧住区更新中实现空间正义的路径。

　　1“空间正义”理论的发展及内涵

　　正义，是被人类社会所崇尚的一种崇高的价值[2]。从古至今，无数思想家与学者就正义发表了论述。从亚里士多德提出的比例平等及正义，到雷布斯所认为的遵守契约即正义，再到马克思提出的只有基于“现实的历史”所进行的有关正义的讨论才是有意义的。20世纪六七十年代的西方各国，处于尖锐的社会矛盾中，文化和种族的冲突接连不断，空间剥夺、空间隔离等城市问题的突出，造成了严重城市危机，由此而产生的社会问题引发了学者们对于空间正义的思考，对于探讨当代城市语境下的社会问题、消除空间不公具有重要的现实意义。

　　1.1“空间正义”理论溯源

　　空间正义是针对空间中特殊的生产秩序及持续的剥削压迫行为的批判，通过辨别和消除空间过程中的非正义表现从而实现公平公正[3]。20世纪70年代，列斐伏尔在《空间生产》一书中论述了城市空间与社会生产的关系，他认为空间同社会生产并非相互剥离而存在，空间不仅支持了社会关系的产生，同时也因不同的社会关系的产生与转变而呈现不同的特点。随着城市的快速发展，西方世界出现了因空间隔离、社会分配不公、空间剥夺、文化及种族冲突等问题而引发的严重城市危机，进一步促进了西方城市规划领域对于“空间正义”的探究与思考。空间正义基本内涵可理解为空间生产关系和资源配置的公平公正，其具体内涵可以归结为几个方面：（1）资源和机会在空间中的分配应当是公平公正的；（2）应保障贫困阶层的生存空间且防止社会弱势群体的空间边缘化；（3）应保障各个公民在空间生产和分配中具有平等参与的机会；（4）尊重不同空间、种族的多样性文化，消除文化歧视；（5）保护不同空间中的不同社会群体的环境公正。

　　同时期国内的快速城市化也引发了公平性问题，国内学者对于空间正义理论的研究逐渐展开，主要包括空间正义的概念解析、城市空间正义的形成机制分析以及空间正义的价值诉求三个方面[4]。除了对于空间正义问题本身的研究，该理论也在城市规划领域内的城市更新问题、公共服务及公共空间问题、景观环境问题等课题中被赋予了新的内涵，对于我国实现社会公平，走城市持续发展之路具有重要的现实意义。

　　1.2“空间正义”理论的内涵及其在住区更新中的演绎

　　我国的“空间正义”理论是在西方资本主义对于城市空间的正义问题的讨论和批判中逐渐发展而来的，其初衷是为了消除城市规划过程中及规划结果的非正义性[5]，在发展过程中该理论产生了多种分流且被赋予了在不同社会问题中的多种含义。综合来看，空间正义具有两个层次的内涵：（1）公民应享有平等的空间权利，任何群体不应存在空间剥夺及空间压迫；（2）正义是具有空间维度的，应将其作为评判城市空间的生产的衡量方式。作为城市更新的重要组成部分之一的老旧住区更新，在政府、开发商及住区居民等多方利益群体的博弈下，住区空间也因不同社会关系的产生与转变呈现出不同的空间形式，基于“空间正义”理论视角处理不同个体间存在的矛盾及资源分配问题具有重要的现实意义。为了更为清晰地表述“空间正义”理论在老旧住区更新问题中的现实价值，笔者将其概括为以下几点：（1）更新方案的“结果正义”。老旧住区更新在体制背景下作为一种社会福利进行分配，“正义”在老旧住区更新中的表现是不同社会群体应平等地享受此等社会福利。（2）更新方案制定的“程序正义”。公民及群体应具有参与空间生产及分配的权利[6]，并且应具有有效的表达途径使其可以平等地发表意见及建议。我国“自上而下”的更新方式在发挥了高效、统筹的制度优势的同时，在广泛的公众参与方面仍存在不足之处，由政府统筹及专家指导制定的更新方案有时无法满足居民的真实要求。（3）更新机制的“制度正义”。减弱及消除因政治制度及组织而产生的空间非正义行为，老旧住区更新的制定往往通过政府-居委会-居民三级实施，应通过制度改革等方式进行权利行使方式的改良及权力的下放，将居委会作为承上启下的重要环节，实现“正义”的可持续。（4）更新对象的“群体正义”。在老旧住区更新中应尊重不同社会群体的差异性，充分关注弱势群体、少数群体的各项需求，避免因其力量弱小而造成的空间剥夺及空间歧视等问题，寻求一条既能够缓解空间利益资源分化导致的空间割裂，又可以实现社会普遍正义的正义之路。

　　2“空间正义”视角下老旧住区更新中的问题

　　2016年“人居三”大会发布《基多宣言》，提出“我们共享这样的城市愿景：平等地使用和享受城市与人类住区，寻求促进包容性，确保所有现在和未来的居民，没有任何形式的歧视，可以在正义、安全、健康、方便、能支付的、韧性和永续的城市和人类住区定居、生产，并提高所有人的生活质量，促进繁荣”。空间正义作为老旧住区更新实施的评判标准具有适配性，其强调日常性、参与性、包容性，能够针对老旧居住区中出现的非正义现象进行辨别和分析，通过分析社会关系及现象，发掘深层次的空间问题。

　　2.1政策非正义：权力参与更新方式的不正义

　　我国城市社区的管理体系由“街道—居委会—群众”三级组成，街道作为基层政权在处理社区更新问题时通常以经济发展为出发点[7]，市场经济体制下的逐利性导致“利润空间”挤压“公共空间”，这就使得规划出现了难以顾及公众利益公平的非正义倾向。政府通过政策文件制定、切实把关更新工程等方式获得话语权；资本则通过土地、房产投资等方式获得话语权；而居民则属于相对被动的弱势群体，因此导致了居民的话语权比较有限，进而使其利益容易被忽视[8]。另外，在老旧住区中，居委会作为基层社区自治机构的组织架构不完善，在社区中发挥的作用十分有限，导致其无法广泛代表社区居民对于更新的诉求从而使得决策反馈流于表面。

　　2.2过程非正义：市民权利表达的不正义

　　大卫·哈维曾提出“各类社会资源应以正义的方式进行公正的地理分配”，老旧住区更新是由政府出资领导并以空间为载体的特殊社会福利，然而老旧住区更新规划方案的制定存在非正义。老旧住区的居民以老年人、留守儿童及外来务工人员为主，老人及儿童由于其自身年龄特点等无法很好地表达其对于住区更新的诉求，而务工人员因缺乏地域归属感难以参与社区事务，这使得部分社区居民在老旧住区更新过程中处于“失语”状态，从而加深了规划过程中对于话语权较大的利益群体的倾斜[9]。

　　在当前规划制定中，公众参与并未完全发挥其重要作用，主要有几点原因：（1）公众参与机制并不完善，公众的参与往往只局限于规划方案的敲定及公示环节，前期调研过程、规划的制定过程都缺少公众参与。（2）社区居民缺乏主人翁意识，处于被动静观的参与模式，对于行使自身权利的重要性和必要性缺乏认识。（3）公众参与只作为规划的参考而存在，但无切实权利影响规划的结果及走向。涉及居民切身利益的安置补偿、就业等重要议题往往将居民排除在规划决策环节之外，居民被动接受规划更新结果。（4）公众参与的渠道受限，参与方式传统且单一。“发现问题—上报—开会沟通—解决问题”的程序烦琐[10]，耗时较长，并且在大数据时代背景下，传统的问卷调查等方法无法反映社区多元主体的多元化需求。

　　2.3结果非正义：更新结果的不正义

　　老旧住区的更新活动应是广泛考虑社区居民需求，提升人居环境的重要城市建设活动。但老旧住区一方面因产权复杂、居民流动性强、空间狭小、物业管理缺乏等问题，使得社区邻里关系恶化且难以实现不同人群的使用正义，同时缺乏公共空间使得社区缺乏活力，公共设备的损坏缺乏维修与修缮，公共卫生环境缺乏维护；另一方面，老旧住区的更新改造往往流于表面，通过建筑外立面粉刷改造、增加绿色植物、增加体育设施及景观小品等方式，但往往建筑色彩、立面形式无法同周围环境相融合，绿色植物缺乏养护使得环境显得较为杂乱，增加的各项体育运动设施数量不足或类型无法满足需要，景观小品的材质、色彩以流水线成品为主[11]而没有突出社区本身特点。综上所述，部分老旧住区的更新方案制定缺乏科学性，即缺乏“结果正义”。

　　在我国部分老旧住区更新中，对于少数群体及弱势群体缺少重视与关注。新中国成立以来，我国快速发展，城市在不同时期呈现出不同的特点，人口数量及结构也产生巨大的变化，但老旧住区因建成时期较早、使用年限长的原因，其建筑、设施、环境等已无法适应当今时代的特点。当今我国已步入老龄化时代，老旧住区作为城市最早的建成环境之一在建成时往往缺少对于老年人群、低龄人群、残疾人群的关注。当前老旧住区更新的措施，在一定程度上提升了老旧住区的居住环境，但就少数人群来讲，并未解决其根本需求。同时，空间作为一种重要资源在市场环境下可以进行生产及交易，然而因市场的逐利性加剧了空间资本化使得城市的良好景观空间及公共服务等被少数人群所垄断。老旧住区的城市更新应关注不同市民群体的空间权益，在规划更新过程中注重空间资源的共享，减少毗邻居住区的空间隔离及差距。

　　3老旧住区更新实施机制优化策略

　　3.1营造政策正义

　　我国作为特色社会主义国家，走群众路线集中力量办大事始终是我国的突出制度优势。（1）社区赋权，权力下放。发挥街道、居委会基层政权同群众联系紧密的优势，增加社区自治权建立老旧住区更新模式新范式，将自上而下的垂直更新方式转变为上下结合的更新方式，发挥居委会一级贯彻上级意志同时代表广泛居民意见的承上启下关键作用，防止由于其运作方式的过度行政化而导致的更新机制不正义，保障住区不同人群对于表达更新诉求的话语权。（2）推行街区责任规划师制度，通过设置专业规划师同责任范围内的居民互动，对街区的更新规划建设提供科学的技术支持，其工作内容主要包括了解居民需求、参与规划编制工作、跟进规划实施情况、向居民讲解规划方案及相关政策等。（3）积极引入高校、慈善基金会等具有一定资金规模的社会组织的介入，可避免街道作为更新的单一资金来源产生的空间非正义行为，同时也增加了更新改造的资金。利用这类具备一定专业知识技能的社区组织的第三方视角不仅增加规划更新方案的科学性，也能够以社区的成功更新改造反哺这些组织的品牌知名度。

　　3.2营造过程正义

　　公众参与既是一种注重成果的建设模式，也是一种强调过程的发展行为。当前城市规划领域对于公众参与机制始终在探索与实践，但仍旧存在一些问题。（1）将公众参与渗透入更新规划的各个环节。前期调研中通过问卷调查、访谈等方式，广泛了解居民诉求；规划方案制定中邀请群众代表参与各阶段规划会议提出意见；规划方案敲定后将其转化为能够为广大群众所理解的图文形式进行公示并收集意见；方案实施后进行规划预后工作通过访谈、问卷调查居民满意度。（2）激发空间生产主体的能动性，增加居民的社区归属感，营造居民主人翁意识，引导居民积极参与社区营建各项事务，以共治促进善治。（3）拓宽公众参与途径。充分利用当代信息技术，采用“线上+线下”结合的多元方式，利用微博、微信公众号等平台广泛收集群众意见，同时增加居民意见融入住区更新全过程的“转化率”，使其切实落到实处。（4）增加公众参与在规划中发挥的作用，赋予群众更大权利，建立“居民—居委会—街道办—政府”的多级反馈机制，保障沟通渠道畅通。（5）各个群体应平等享有公众参与的权利，各个年龄阶层、性别及不同户籍地的人群都享有平等话语权，避免因部分居民的失语状态加剧更新结果向话语权更大的利益群体倾斜的可能。

　　3.3营造结果正义

　　老旧住区更新规划的实施结果无疑是规划的核心，更新结果正义是对社区各个不同群体利益的公正分配，也是对于规划结果的科学性的衡量与认可。（1）公正平等对待少数群体，满足其对于更新的诉求。针对老年人及残疾人，增加社区适老性规划，如增设电梯、无障碍通道，根据其身体特点设置不同的公共活动场所及体育运动设施。针对社区幼童及儿童，设置趣味活动场所，提供安全活动空间。（2）规划实施与评估协同展开，规划预后工作至关重要。建立规划实施前“预估”（Appraisal），实施过程中“监测”（monitoring），实施后“评估”（ex-post evaluation）[12]的评价体系。规划实施结果的动态维护是保障结果正义的重要环节，是遏制“消费主义”，促进住区更新作为社会公共福利公平分配的重要手段。（3）促进社区融合，打造和谐邻里关系。居住人群的高度同质化是社会分化及空间隔离的重要原因之一，通过设置不同类型、产权的住宅以满足不同人群需求，可在一定程度上促进资源共享。

　　结语

　　当前城市在“以人为本”的发展语境下，城市规划以实现“空间正义”为目标，公平公正应对老旧住区更新中的各种问题，对于实现社会公平稳定、人民安居幸福具有重要的现实意义[13]。将“空间正义”理论作为评判空间生产秩序及空间分配的标准，分析城市更新过程中的空间挤压、空间异化、空间隔离[14]等空间非正义问题，并提出保障老旧住区更新中的营造政策正义，即保障更新政策的科学性及公益性；保障营造过程正义，即保障社区居民广泛参与的有效性及公正性；保障营造结果正义，即保障各个群体居民的利益公正。空间正义的缺失，将导致“非正义空间”的产生，进而导致公民权益的非正义表达，加剧社会分化及空间隔离，从而进入恶性循环。“空间正义”理论在新的时代背景下必然会被赋予越来越多的内涵，这也是人类文明进步的表现，规划师应站在人民的角度，积极投身城市建设的各个环节，积极发现与探索解决城市问题的更优解。

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