完善政采代理机构监督检查办法征求意见稿的建议

　　文/宋国涛

　　政府采购代理机构是政府采购活动的当事人和重要参与者，其执业能力和水平直接关系到政府采购活动的质量和效率。自2014年国务院“放管服”改革要求取消对政府采购代理机构资格认定许可管理以来，该类中介服务机构数量呈井喷式增长，但在政府采购代理机构规模扩大的同时，也存在向“小、散、乱”发展的趋势和部分代理机构从业人员专业能力不足、法律意识淡薄、违规操作等问题，亟须加强对政府采购代理机构的监管。2024年7月，财政部发布的《政府采购代理机构监督检查办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）既立足政府采购代理机构的发展现状，顺应新时代的监管要求，同时注重与相关法律规范的衔接和协调，积极回应了强化监管的新需求，也有利于维护政府采购活动秩序和提升政府采购代理服务的质效与规范程度。但目前政府采购代理机构的发展仍存在一些问题，相关违法现象多发频发，笔者现就《征求意见稿》提出个人的思考和建议，以期促进政府采购代理机构监督检查制度的日臻完善。

　　明确文件名称与调整范围

　　《征求意见稿》的全称为“政府采购代理机构监督检查办法（征求意见稿）”，即从调整范围和对象的角度看，《征求意见稿》应当是调整监管部门对政府采购代理机构实施监督检查活动的系统性规则。而在类别上，行政监督检查通常包含日常监督检查和定期监督检查两类。《征求意见稿》的名称并未明确调整对象是何种监督检查种类。从具体条文规定来看，一方面，《征求意见稿》第二条将适用范围确定为“县级以上人民政府财政部门开展年度代理机构监督检查工作适用本办法”，即仅适用于“年度监督检查工作”，这就与文件名称“政府采购代理机构监督检查办法”产生外延不一致的问题。另一方面，《征求意见稿》第二条、第十条以及第十二条等规定都涉及年度检查与日常检查关系的处理问题，均需要该文件对此作出明确阐释和回应。

　　综上，笔者建议：第一，若将《征求意见稿》的调整范围仅仅限定于监管部门对政府采购代理机构的年度监督检查活动，则应当在该文件的全称中予以明确，同时在第二条适用范围的规定中进行进一步解释说明；第二，《征求意见稿》应当对政府采购代理机构年度监督检查与日常监督检查的关系处理作出规定，尤其是明确二者之间的衔接和配合问题，以形成监督检查的合力，提升事中事后监管实效。

　　加强信用监管运用

　　学者孔祥稳在文章《作为新型监管机制的信用监管：效能提升与合法性控制》中指出，所谓信用监管，是指监管机关对市场主体的信用信息进行收集、评价，并在此基础上采取分类监管或给予相应奖励、惩戒，以促进监管目的实现的监管方式。作为一种新型监管机制，信用监管强调依托信用信息对市场主体的违法风险进行判断，并以针对性的监管来防范、控制风险。其彰显出的过程监管、精准监管、分级分类监管等理念，与事中事后监管的要求高度契合，相对于传统的监管模式，信用监督具有提升监管精准性、监管预防性、监管协同性以及降低行政成本等制度优势。党的十八大以来，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发

　　〔2014〕21号）、《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发

　　〔2015〕51号）、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》等党和国家政策的出台来推进和强化了包含信用监管机制在内的社会信用体系建设，《优化营商环境条例》（国务院令第722号，以下简称722号令）、《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（国务院令第746号）、《湖北省社会信用信息管理条例》、《江西省社会信用条例》等一系列法规也对信用监管作出明确规定。此外，2021年，国家发展和改革委员会发布的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》也将信用监管作为其中的重要内容。因此，《征求意见稿》在当前的背景下出台，必须回应国家构建以信用为基础新型监管机制的改革要求，并在相关监督检查制度中充分考虑和运用信用监管。

　　就《征求意见稿》现有规定来看，其对政府采购代理机构的监督检查中对信用监管机制的运用仍存在改进的空间。如第二章《监督检查分级分类》的规定中，第七条至第十二条关于确定监督检查频次（即每几年检查一次）的规定，多数未以政府采购代理机构的信用状况作为确定依据。尤其是第七条和第八条关于检查频次的规定，仅仅以被检查对象的经营业绩、采购专职人员数量作为确定检查频次的依据。虽有一定合理性，但既不能解决经营规模大的企业一旦存在违法行为会产生更大危害的问题，也难以回应以信用状况为依据来确定监督检查频次的发展要求。再如，第十条关于新登记代理机构检查频次和第十一条关于除前述情形之外其他代理机构检查频次的规定，同样存在未以信用风险状况为依据来确定相适应的监督检查频次问题。如此不区分信用风险状况而直接确定统一、一成不变检查频次的做法存在“一刀切”的问题，既无法落实信用监管的改革精神，也难以达到精准监管、高效监管和降低监管成本的制度目标。

　　综上，笔者建议，《征求意见稿》至少应在如下两个方面对信用监管作出相应规定：第一，在第二章关于对不同政府采购代理机构监督检查频次的规定，普遍应贯彻以信用评价结果和信用风险状况为基础来进行分级分类确定，既要对信用状况良好的代理机构通过减少检查频次来进行信用激励，又要对存在失信的代理机构通过列入重点检查对象并提高检查频次来实施信用惩戒，以落实精准监管的原则要求。第二，在第三章关于监督检查重点内容的规定中，同样需要贯彻信用监管的原则和精神，即在确定对代理机构检查重点的规定中要充分考虑其信用状况尤其是以往存在违法或被投诉举报的风险内容和风险等级，更加体现检查的针对性和精准性，为提升监督检查的效能奠定基础。

　　修改监督检查频次规定

　　在《征求意见稿》第二章《监督检查分级分类》关于检查频次的规定中，第十条规定了对新登记代理机构的检查频次，即“对新登记的代理机构，自首次代理政府采购业务起，原则上前两年内至少检查一次，此后每五年检查一次”。当前，代理机构的违法失信行为较为严重，因此，从强化对新登记代理机构事中监督检查的角度看，笔者建议将“原则上每两年至少检查一次”调整为“原则上每年至少检查一次”。

　　《征求意见稿》第十二条授权省级财政部门根据实际统筹确定检查频次和检查数量的自由裁量权。对此，笔者建议在赋予各省级财政部门监督检查裁量余地的同时，进行一定的限制和约束，即在检查频次上至少每年检查一次，在检查数量上三年内必须对所有代理机构检查至少一次，以实现监督检查的全覆盖。

　　完善监督检查重点内容

　　《征求意见稿》的内容制定应当与相关法律规范和政策文件相衔接和协调。尽管《征求意见稿》侧重于规范代理机构的监督检查行为，与2018年《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号，以下简称2号文）侧重于规范代理机构的执业管理，二者存在差异，但从系统监管的角度看，二者之间仍要实现衔接和协调，以增强监管合力。具体就《征求意见稿》第三章《监督检查重点内容》的条文而言，笔者提出如下修改建议：第一，《征求意见稿》第十三条关于代理机构检查范围的规定建议与2号文第二十条关于监督检查的内容保持一致。第二，根据2号文第十一条第二项的规定，代理机构代理政府采购业务应当具备“建立完善的政府采购内部监督管理制度”的法定条件，而完善的内部监督管理制度通常有利于预防代理机构发生违法行为，有助于防范代理机构产生违法犯罪等合规风险，对推动代理机构主动开展合规体系建设具有重要意义。因此，建议将该项内容纳入《征求意见稿》第十四条重点检查的内容体系。

　　完善监督检查主体、构成以及程序

　　关于监督检查的主体及其构成问题。《征求意见稿》第二十条第一款规定了检查组的组成方式和可以采取政府购买服务的方式确定协助检查的第三方。对此，笔者建议：一方面，因检查组系临时抽调人员组成，为了提升检查的专业性、规范性，应该明确规定检查人员必须从熟悉相关业务的工作人员或专家库中抽调；另一方面，该条对第三方的类别、应当具备的标准或条件的规定也不明确，不利于提升监督检查的规范性、透明性，应该予以明确。

　　关于监督检查的程序问题。现代信息技术的发展对提升行政监管效能具有重要保障作用。《征求意见稿》第二十四条和第二十五条分别规定了书面审查和现场检查两种传统的检查方式，但对新技术手段的运用明显存在不足。对此，722号令第五十六条规定“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平”。因此，笔者建议，无论是从优化营商环境角度，还是出于提升行政监管效能的目标考量，《征求意见稿》都应该明确规定，要充分运用互联网、大数据等技术手段，在信息归集共享及智能化分析的基础上，保障和支撑监督检查。

　　完善监督检查处理及其结果运用

　　《征求意见稿》第五章对财政部门监督检查中发现违法等的处理处罚及后续运用作出了较为全面的规定。对此，笔者认为，仍需要在以下两个方面进行完善：

　　一方面，对代理机构违法行为的处理处罚上，近年来为践行“执法为民”原则，服务型行政执法理念得到广泛实践。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》也明确提出，“创新行政执法方式。广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”。因此，从行政执法的目的不在于惩戒，而在于促进市场主体依法合规经营的角度出发，建议对检查中发现存在违法或者违法隐患的代理机构，要积极运用行政指导、普法宣传、约谈等方式来促进其主动开展合规建设，避免再次违法。同时，为了构建系统的代理机构违法治理机制，建议在第二十七条中增加关于对检查中发现代理机构存在由其他部门管辖的违法行为时应当及时向有关部门移送的规定。

　　另一方面，在处理结果的运用方面，第二十八条规定“处理处罚信息应当在省级以上财政部门指定的媒体上发布”，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”的规定，并非所有的行政处罚决定均应予公开，因此建议修改上述表述，以符合上位法的立法精神。

　　（作者系中共河南省委党校决策咨询部副教授、法学博士）

　　责编：高云

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……