基于21号文对我国招投标交易发展的思考

　　文/吴振全　庞凯

　　2024年5月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文），旨在促进全国统一大市场和高标准市场体系建设，确保招标投标交易规范健康发展。21号文为构建新时代国家高质量招投标交易大系统建设作出了顶层谋划，拉开了我国招投标交易领域加速变革的序幕。特别是从市场端发力，立足正确处理政府及市场关系问题，更好发挥政府作用，有力抓住了招投标交易事项内在的联系，聚焦提升资源配置效能，凭借更加系统化的思想，科学调整了现阶段我国招投标交易领域存在的突出问题。总体来看，21号文是一份前瞻性、基础性、科学性较强的改革文件，对于指导我国招投标交易发展具有重要历史意义。

　　21号文为科学治理招投标

　　交易作出系统谋划

　　引导交易制度体系优化。就21号文而言，通过完善监管分工，从与高标准市场体系建设相适应的新型市场交易机制入手，要求法规与政策协同衔接。从强化招标人交易主体地位、增强代理机构服务能力以及构建新型供应链体系等多方面入手，引导招投标交易制度体系优化。

　　助力交易关键环节优化。就21号文而言，通过强调招标人履约及项目管理权利，激发投标人响应招标需求的能动性，在增强市场资源配置效能同时，充分实现了交易价值。从改进评标机制、优化中标程序、加强评标管理等方面出发，紧紧抓住了招标程序与招投标交易的联系，力争解决好如何通过评标、定标科学分工而合理地确定中标人的问题。此外，还通过推进数智技术应用和电子招投标平台改进，对如何加速推进高效规范、公平竞争、充分开放的交易环境建设等做出规制。

　　确保交易持续赋能增效。就21号文而言，注重在发挥招标投标竞争择优作用上下功夫。通过严厉打击招投标交易违法行为、清理妨碍全国统一大市场建设和强化公平竞争规定等做法，以及采用健全支持创新激励机制、优化绿色招标采购、推广应用机制以及完善支持中小企业参与的政策体系等做法，为招投标交易持续赋能增效。

　　21号文为推进招投标交易

　　改革提出创新举措

　　21号文强调了监管体制机制创新，提出逐步形成推动招投标市场规范健康发展的长效机制。深化制度、技术、数据融合，按照统分结合、分级分类的思路完善招标投标制度、规则和标准。21号文提出要统筹短期与中长期政策举措，提升招标投标市场治理精准性有效性。不断强化招投标规则、运行模式创新。

　　宏观方面的创新举措

　　在完善制度方面，21号文强调要优化制度规则设计，加快完善分类统一的招标投标交易基本规则和实施细则，编制招标投标市场公平竞争指数，构建科学规范的招标投标交易标准体系；强化法规政策协同衔接，清理违反公平竞争的规定和做法等。在加强监管方面，21号文提出要压实行政监督部门责任，探索建立综合监管与行业监管相结合的协同机制；强化多层次立体化监管，推行信用分级分类监管，构建分级分类的标准和信用评价指标体系；完善招标投标行政监督部门向纪检监察机关、司法机关等移送线索的程序和规范，建立移送线索办理情况反馈机制；加快推进智慧监管，要求监督部门建立数字化执法规则标准等。在营造市场环境方面，21号文提出要建立健全招标投标行政执法标准规范、完善行政处罚裁量权基准；完善招标投标投诉处理机制等。在推进数字化方面，21号文提出要加快推广数智技术应用，制定实施全国统一的电子招标投标技术标准和数据规范，实现经营主体登记、资格、业绩、信用等信息互认共享，推动固定资产投资项目代码与招标投标交易编码关联应用，以及优化电子招标投标平台体系，支持社会力量建设运营电子交易系统等。

　　微观方面的创新举措

　　在强化招标人地位方面，21号文从落实招标人主体责任入手，提出要分类修订勘察、设计、监理、施工、总承包等招标文件示范文本。加强招标需求管理和招标策划，规范招标计划的发布，落实招标人组织招标、处理异议、督促履约等方面的责任等。21号文还提出要制定招标代理服务标准和行为规范，完善招标人根据委托合同管理约束招标代理活动的机制，加快推进招标采购专业人员能力评价，完善招标采购相关人才培养机制。同时，要探索形成符合企业生产经营和供应链管理需要的招标采购管理机制等。在探索“评定分离”方面，21号文提出要完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，推广网络远程异地评标；推行隐藏投标人信息的暗标评审，试行投标人资格、业绩、信用等客观量化评审；优化中标人确定程序，完善定标规则，建立健全招标人对评标报告的审核程序；提出探索招标人从评标委员会推荐中标候选人范围内自主研究确定中标人，以及实行定标全过程记录和可追溯管理。21号文提出，评标专家库管理单位要健全从专家遴选到考核监督的全过程全链条的管理制度体系，建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换机制等。在提升交易效能方面，21号文提出，要“健全支持创新的激励机制；完善首台（套）重大技术装备招标投标机制；优化绿色招标采购推广应用机制，编制绿色招标采购示范文本，建立绿色供应链管理体系；完善支持中小企业参与的政策体系，优化工程建设招标投标领域支持中小企业发展政策举措，探索将支持中小企业参与招标投标情况纳入国有企业履行社会责任考核内容等。

　　21号文为引导招投标交易发展提供方向指引

　　明确交易监管创新方向

　　21号文指出多层次立体化监管和智慧监管是未来招投标交易监管的主要方向。招投标交易是建设项目实施承上启下的重要环节。笔者认为：作为招标人的建设单位，其项目管理要求唯有通过缔约过程才能实现，强化缔约管理带动履约效能提升成了监管目标顺利实现的重要逻辑。有必要将招投标交易监管统一于建设监管全过程，各监督部门深度协同，进而构建起国家高质量建设监管大体系。出于对非法利益的追求，围标、串标等违法违规情形时有发生，使得招投标交易机制失去应有作用，纪检、监察等相关监督部门应以招投标交易为中心，强化联合监管。此外，还要借助新一代信息技术应用，推进招投标交易数字化进程，尽早构建起国家高质量招投标交易的数字化大系统。

　　探索交易服务转型思路

　　21号文推动了招标代理服务转型进程。笔者认为，进入新时代，代理服务必须与高质量市场交易发展相适应，这迫切需要其形成新方法、新模式、新特色。将代理服务前展后延，构建面向全过程工程咨询的服务体系是未来转型发展的主要趋势。其中，最为重要的是围绕招标人项目管理的协同以及提供项目管理伴随服务。代理服务有必要从程序服务向实体服务转变，由传统模式向高端服务转变，全力协助建设单位打造面向全方位管理的合约管控体系。凭借招投标与建设项目实施各环节紧密联系，构建起具有高附加价值的新型代理服务体系。

　　近年来，部分具有较强实力的代理机构积极探索“招标代理+”的全过程工程咨询模式，着力为招标人提供综合性、跨阶段、一体化的咨询，立足以高品质缔约阶段服务提升招标人与中标人间的履约质量。如某大型代理机构已经能够为招标人开展复杂条件下全方位服务，包括为招标项目提供技术、经济及商务咨询，以及就招标准备过程开展必要服务，或根据项目特点定制合同条件，协助招标人构建所招标项目的合约管控体系等。

　　明确交易评定科学机制

　　21号文从完善评标、定标机制入手，着力提升交易和履约质量，提出“厘清专家评标和招标人定标的职责定位，进一步完善定标规则，保障招标人根据招标项目特点和需求依法自主选择定标方式并在招标文件中公布”。笔者认为，评标委员会应与招标人保持“评标协同”，而协同程度越深，则评标效果越好。招标人是评标组织与管理主体，同时也是招标项目的首要责任人。选择最佳投标者，以确保未来交易项目管理中进度、成本、质量等各类目标的实现，这是招标人在组织评标环节所追求的根本利益，与其在整个招标活动中的利益追求是一致的。评标委员会在评标环节的角色可理解为，是出于满足其建设管理诉求的“评标监督者”。评标委员会作为专家团队，应具备受托开展评标的能力，肩负着确保招标人履约管理利益诉求实现的责任，是招标人实现其正当利益的代表。理论上，越是有针对性地从招标人履约管理利益出发开展评标，则评标结果越能反映招标人的真实诉求，这种所谓“评标协同”的思想成为“评定分离”机制有效实现的前提。

　　塑造交易数字发展基本逻辑

　　沿着高质量发展能力建设思路，构建招投标交易数字化大系统成为必然趋势。面向建设领域高质量能力建设的基本要求，即以行政治理能力建设为统领，项目治理能力建设为行政治理能力建设提供支撑，企业治理能力建设与项目治理能力建设保持协同。21号文为构建招投标交易数字化发展指明了方向：要分别构建高质量招投标交易数字化的监管、管理、服务子系统，使得交易数字化管理和数字化服务为数字化监管提供有力支撑，使得数字化服务与数字化管理保持协同，从而最终形成高质量招投标交易数字化大系统等。

　　结语

　　21号文凭借诸多创新思想，为破解现阶段我国招投标交易领域面临的棘手难题提供了新思路。伴随着招投标交易高质量发展，沿着21号文所指方向持续优化招投标交易监管、管理和服务方法与机制，将加速推进全国统一大市场和高标准市场体系建设进程，助力我国市场化改革迈上新台阶。

　　（作者单位：吴振全，北京市工程咨询股份有限公司；庞凯，浙江省招标投标协会）

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