高校采购需求管理优化路径探究

　　文/张子珍　余磊　刘灿　周威威

　　【摘要】科学、完善的采购需求是高校采购的关键，高校招标采购也越来越重视采购需求环节。文章结合工作实际，提出高校采购需求管理存在工作重视程度不足、权责不明晰、内控制度建设不完善等问题，针对问题提出加大政策宣传力度、完善标准化需求建设、健全内控制度等措施，旨在进一步提高高校采购管理和服务水平，为新时代政府采购工作发展添砖加瓦。

　　【关键词】高校；采购需求管理；优化路径

　　2021年4月，财政部为落实《深化政府采购制度改革方案》关于加强政府采购需求管理的相关要求，印发了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文），从国家层面首次提出采购需求管理，使政府采购需求管理工作有具体的依据。22号文的实施，强调了采购人主体责任，纠正了政府采购长期以来只重视采购程序，不重视采购需求的问题，并为高校采购需求管理工作中权责不明晰、内控制度不完善等问题，提供了解决思路。

　　高校采购需求管理存在的问题及原因分析

　　需求管理工作重视程度不足，具有滞后性

　　在采购活动中，需求管理非常关键，其不仅是后续编制文件的重要依据，也是供应商进行实质性响应的信息依据。一般的采购思路是，编制采购需求、确定采购方式、确定评审办法、确定定价方式，最后确定合同类型，采购需求是第一步，也是影响后续流程的关键一步，很多采购活动中出现的问题，都与没做好采购需求相关。大部分采购活动中，需求调研在申报经费预算之前，主要包括项目可行性研究、论证，需要详细技术参数、数量、单价等数据作为支撑。可在执行过程中，会出现很多问题。例如，调查工作不细致：经办部门及人员以获得预算支持、成功立项为目标，导致调研不深入，造成参数过时，甚至产品过时、技术落后等情况。采购人员缺乏专业性：高校中的采购申请人多为教师，不了解采购相关政策，编制、审核需求时专业性不足，甚至部分采购申请人让潜在供应商直接参与采购需求的编制。预算编制与市场脱节：一方面，经办部门及人员选择的调研对象少、调研对象缺乏代表性，会导致需求价格测算不准。另一方面，国际国内市场价格多变，也会导致需求价格测算不准。采购需求不准确：采购活动，尤其是高校采购活动，经办部门会频繁变更采购需求，不仅容易延误项目进度，带来不利影响，还可能导致采购成本增加，增加采购失败的可能性。以上这些，都会影响采购需求的编制，以及后续采购工作的顺利开展。

　　需求管理权责不明晰，主体责任意识模糊

　　目前，许多高校没有单独的采购部门，大部分是在国资处（设备处）、基建处、后勤处等部门设置专门的采购岗位。例如，安徽省内部分高校的基本建设处、资产与后勤保障处都有经办采购活动；部分高校国有资产与实验室管理处，履行采购管理职责；部分高校在国有资产管理处设置招标采购板块。这种属于“采管不分离模式”，在这种模式中，采购人既负责前期采购需求编制，也负责招标采购和后期的履约验收等环节，其熟悉本部门的采购需求，但一般不熟悉政府采购政策法律法规，所以在需求编制过程中，容易产生倾向性或排他性风险。有部分高校单独设置了采购部门。比如，有学校设置招标与采购管理中心，有学校设置招投标管理办公室，有学校设置招投标管理中心，虽然名称不完全一致，但其主要职责都是负责学校相关采购工作。这种属于“采管分离模式”，在这种模式中，需求编制、审核及后续采购，往往涉及多个部门，采购人不仅要熟悉政府采购政策，还要熟悉采购标的，这对采购人员的综合素质要求极高。一旦采购人员综合素质不高，主体责任意识不强，过分强调采购程序的执行，往往会导致采购需求的弱化，从而影响采购结果的科学合理性。

　　在实际采购过程中，还存在需求管理权责不明晰的问题，需求部门大多认为，所有都是采购部门的工作，对采购需求不重视，有时甚至照搬网上的采购需求模板，或将需求交给第三方机构审核修改，不仅增加了采购风险，也影响采购进度。

　　需求审查流于形式，内控制度建设不完善

　　22号文第二十九条至第三十四条规定，采购需求审查包括一般性审查和重点审查、审查涉及的机构等内容。这就要求在采购之前做到部门协同、严格审查，这样才能在提高采购效率的同时，降低采购风险，如加强歧视性条款、政府采购相关限制或扶持政策、评审要素是否科学等方面的审核。但在实际操作中，很难完全做到。这主要有以下原因：一是需求审查重视程度不高，流于形式。高校中货物类的项目涉及主体较多，主要是各个学院单位，服务类、工程类主体主要是后勤部门和基建部门。这些需求管理责任主体，普遍不认为需求管理属于采购过程中至关重要的一部分，一些部门对此还存在认识不足的现象，担心前期介入太深会承担更多责任，导致全面、科学审查难度较大。

　　二是未建立明确的审查机制。大部分高校监督部门前期不参与采购，采购前期缺乏监督部门的监管。需求审查过程中，学校内部还是根据需求经办人以往的实践经验进行审查，大部分都是口头提意见再作修改，书面材料较少，同时没有明确的审查形式、反馈和监督渠道，完备的需求管理模式和审查机制尚未形成。

　　对策建议

　　提高认识，加大政策宣传力度

　　政策落实的前提是理解。作为高校的采购主体，采购人要切实履行主体责任并结合单位实际情况，加强政策学习，加大对22号文学习的深度和广度。22号文强调，要强化采购过程中的采购前期预备活动，重点把关采购需求的调研、编制等环节，为后续采购实施过程降低风险，节省采购时间，提高采购效率。

　　高校可以采用政策宣讲的方式，加大政策宣传力度。政策宣讲大多是采用自上而下的方式进行宣传，但高校中最熟悉政策的，往往是采购部门和采购人员，因此可以拓宽宣传口径，以采购部门和采购人员为宣传主体，其他相关部门共同参与。例如，淮北师范大学招投标管理中心整合采购政策、日常采购经验及各种采购问题等内容，向学校各个学院、后勤和基建处等多个部门进行宣讲，使学校各个部门对采购政策、采购方式、流程等有了更加深刻的了解，不仅强化了学校各个部门对采购的了解，同时也发挥了制度的重要作用。

　　优化程序，完善标准化需求建设

　　推进采购需求标准化建设，有利于采购前期预备活动的顺利进行。目前，安徽省内只有部分高校出台了采购需求模板，根据标准化模板来制定采购需求。采购需求模板的标准化，使这些高校采购需求的编制更加科学、严谨，也使采购流程更加规范，满足采购结果与采购目标的一致性。

　　完善标准化需求建设的关键是，科学编制采购需求，主要包括3个方面的内容：一是以国家政策为准绳。采购需求需要在国家法律法规及相关规定的框架下进行编制，同时还应体现节能环保、绿色发展和扶持中小企业发展等政策。二是满足国家标准、行业标准，确保充分竞争。采购需求应在满足行业标准的前提下，准确反映采购项目的特征，禁止使用歧视性条款，量化评分标准，从而确保竞争充分。三是加强风险防控。采购需求的编制不完整或不科学，会对后续采购带来不利影响，所以在科学编制采购需求的同时，还要加强风险防控，提前考虑、预判后续采购活动中的潜在风险，准备降低风险的预案。

　　健全内控，明确权责配置

　　为防止采购中风险防控流于形式，高校应适当调整组织管理机构，根据招标采购工作建立采购主体职责清晰、监管有力、问责严格的采购内控管理制度，使采购全过程规范化、科学化，让采购人行使职能合理化，从而从源头遏制潜在风险。具体能够从以下几个方面落实：一是落实采购人的主体责任。为充分执行国家政策，落实采购人的主体责任，高校可以根据实际情况，科学设置采购项目归口部门，明确各个相关部门的职责权限，采购人员的职责分工，做到职责清晰、责任到人，“采管分离，采管两条线”，从而降低廉政风险，也有助于提高采购效率。对于特殊的、复杂的、学校无法做到全面需求调研的采购项目，可以委托第三方机构或论证专家，协助开展采购需求的调研、咨询和论证活动，但第三方机构和论证专家不承担采购主体责任，采购需求的可行性和合规性，应由采购人承担。另外，应建立主体责任评估机制，优秀的给予奖励，发生问题及时问责，“以评促改”，责任与权限共担，提高采购人的专业性。二是完善学校内部规章制度。高校应当根据国家政策和实际情况，制定或修订符合学校自身特点和发展的采购管理办法和实施细则，健全招标采购工作制度，减少人为操纵和干预的可能，降低采购风险。

　　降低风险，健全监督机制

　　招标采购活动规范、合理、高效进行，离不开完备的监管体系，尤其是采购预备阶段，监督缺位导致需求编制不科学不严谨，影响后续采购工作顺利、高效进行。建立健全的监督机制，可以从以下几个方面入手：一是加大监督力度。一方面，要充分发挥高校审计、纪检、监察等部门的作用，以前监督部门重点审查采购程序，应将采购需求也纳入重点审查范围，以定时检查和随机抽查相结合的方式重点审查采购需求，防止出现采购需求调研不深入、编制不科学的情况。另一方面，还需要充分发挥群众、社会监督功能，建立与社会公众沟通的平台，广泛征求各行各业的需求编制意见，实现全方位监督监管。

　　二是引入第三方机构，加强自我监督。22号文规定第三方机构可以参与需求调查、编制计划和计划审查。高校招标采购过程中，当采购人员或需求编制部门经办人并不完全了解采购标的时，需求管理审查就不一定能落到实处，而第三方机构不仅相对独立、客观，还能全面收集相关资料并进行高质量整合，从而协助采购部门或需求编制部门，科学合理地编制采购需求。因此，引入第三方机构，在一定程度上有助于采购人自我监督，从而提高采购需求编制的规范化、科学化水平。

　　结语

　　高校采购部门和采购人员应高度重视，强化落实采购需求管理，在采购需求管理工作中，应紧跟国家政策，充分结合实际情况，强化主体责任，补齐制度短板，加快推进采购需求标准化建设，加强采购全流程管理，为学校提供优质高效的采购服务。

　　基金项目：本文系2024年度安徽省招标采购协会重点课题“高校信息化建设项目采购模式研究”（项目编号：SZXIT2024001）、2023年度淮北师范大学党建书记项目“党建引领下的招标采购管理效能及服务师生水平提升路径研究”（项目编号：2023dj014）研究成果。

　　（作者单位：淮北师范大学招投标管理中心）

　　参考文献：

　　[1]姜爱华，高锦琦.优化采购需求管理 落实绿色采购政策[J].中国招标，2022（06）：67-70.

　　[2]王玉英，黄开胜，李美珍.高校设备类采购需求管理政策要求与落实[J].实验技术与管理，2021（11）：272-274.

　　[3]冀庆伟.政府采购风险防范与管理研究[J].投资与创业，2022（23）：141-143.

　　责编：辛美玉