城市老年友好型社区治理实践模式与发展研究——基于广东省典型案例分析

　　左昕怡 陈柳云 张玉强

　　为积极应对我国人口老龄化问题，切实增强老年人的获得感、幸福感、安全感，建设中国老年友好型社区势在必行。文章基于广东省典型案例对城市老年友好型社区治理模式展开深入研究，主要从治理的需求、路径、方式和手段四个角度比较分析旧南海县社区“三单模式”、万丰社区“医养康护模式”和花苑社区“三四五模式”，研究发现了示范性城市老年友好型社区的治理图式，提出城市的老龄化社区转为老年友好型社区的治理改进需要重点瞄准四大方面，以期对各地深入推进老年友好型社区建设有所裨益。

　　当前我国人口老龄化态势严峻，老龄化呈现出数量多、速度快、差异大、任务重的特征。为了积极应对我国人口老龄化问题，推进老年友好型社会建设，2020年国家颁布《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》，明确了全国示范性城乡老年友好型社区标准，从工作目标、任务、安排、流程、要求部署创建工作，以期更好地满足中国社会老人的适老化需求，减缓养老服务的供需张力，通过示范引领推动全国城乡实现老年友好型社区全覆盖[1]。近年来，全国老年友好型社区创建工作持续推进，广东省各地亦充分发挥区域发展优势，强化组织领导，对标创建标准，坚持典型引领，积极探索城市老年友好型社区的有效治理模式和长效运行机制，取得良好的社会效应。为顺应城市老龄化发展趋势，进一步推行积极养老，笔者根据代表性和影响力原则选取广东省首批入选为全国示范性老年友好型社区的三个典型案例，运用社会调研法、比较研究法、政策文本分析法等研究方法，结合当地发展实际，从治理的需求、路径、方式和手段四个角度多案例深度剖析现行的城市老年友好型社区治理典型模式，以期为推进城市老龄化社区长效治理提供有益借鉴。

　　城市老年友好型社区治理典型模式概述

　　（一）旧南海县社区“三单模式”

　　位于广州市越秀区六榕街道，社区占地面积为0.136平方千米，辖内常住人口有3000多，其中60岁及以上老人800多[2]。旧南海县社区重视“围绕中心、强化核心、凝聚人心”目标，以社区微改造为契机，坚持党建引领做好“三单”工作，有效整合社会资源推进老年友好型社区建设[2]。一是群众下单，构建“3+X”养老服务体系。以满足老人就餐助餐需求为重点，整合社区内外各项资源，探索“中央厨房+社区配餐点、送餐到户”等服务体系，形成“居家-社区-机构”的融合养老服务链条。二是街道接单，增强社区适老化改造。街道推进政府督导、群众参与、机团支持的居民自治管理，实现事件“发现-警告-响应-处置-办结”五步闭环，建设三线下地和四网融合配套设施。三是共建做单，搭建党建先锋服务网络。以社区党群服务站为中心，系好组织、利益、情感和价值纽带，实现一次性集成办理党务、政务、社务和居务，发挥党组织联系群众、凝聚人心的职能作用。此外，通过建立为老服务网格，以5G科技为依托，建立老人数据平台，推动为老服务网格促进医养融合发展，链接多层级公共服务医疗资源，实现资源供需的有效对接和优化配置。

　　（二）万丰社区“医养康护模式”

　　位于深圳市宝安区新桥街道，社区总面积为2.8平方千米，管理人口约7.32万，其中60岁及以上老人3200多[3]。万丰社区面向未来，积极“备老”，依靠科技手段着力打造“医养康护”智慧养老新模式，构建社区养老服务信息网络，重视品质提升多层面推进老年友好型社区建设。一是建设双宜小居，提供安全整洁的居住环境和完善便捷的出行设施。从老人的实际需求出发改善环境设施，通过优化重塑空间布局、完善公共设施、整治交通安全，提升社区的居住功能，让老人出行无忧。二是搭建开放性智慧平台，提供对接式上门医养服务。平台以网格化服务为主，有效地形成“群众点菜+党员认领+网内互动+网外落实”闭环，实现干群服务的线上线下全覆盖，为社区老人提供更多精准且精细的资源、服务和管理。三是采取“科技+普惠+康养+特色”相结合的四维立体服务方式，引进智慧养老服务项目。优化“长者家园”智慧养老平台并配备相应养老设备，创新社区医格和整合“一院两中心”医疗机构资源，完善社康中心的契约式家庭医生和医养结合医疗服务。除此之外，通过组建邻里共治会，开展银龄行动，打造“关爱老人 情暖社区”志愿服务项目，举办丰富的文娱活动，实现老有所乐。

　　（三）花苑社区“三四五模式”

　　位于中山市东区街道，社区占地面积约0.68平方千米，常住人口约1.2万，其中60岁及以上老人3500多[4]。花苑社区重视居民自治，积极开展旧楼电梯加装、防撞条设置、感应灯安装等适老化设施微改造，强化党建共治，通过“三四五”治理模式夯实了党建工作的基础，推进老年友好型社区建设[4]。一是破题三讲打基础。通过邀请专家讲理论、落实党员讲党课和发动群众讲故事，讲解宣传党的创新理论，充实社区老人的晚年生活，提升社区凝聚力和吸引力。二是搭台四进促深化。通过志愿管家进楼幢、志愿服务进社区、议事载体进日常和道德教化进群众，以“一楼一管家”形式组建志愿管家队伍，发挥宣传员、管理员、信息员、调解员、消防巡逻员和卫生监督员作用，最大限度地发动居民开展志愿服务活动，发动共驻共建单位破解老旧社区管理难题。三是整合五建补短板。建立理论宣讲、教育、文化、科技、健身体育五大服务平台，突出社区治理的实践性和实用性，实现社区现有资源的再整合、再开发和再提效。除此之外，社区还推进智能化、智慧化养老手段，采取给普通机械水表加装智慧抄表模块等措施，实时监测独居老人24小时内用水量，给独居老人多份保障。

　　典型案例分析和发现

　　（一）治理需求

　　城市老年友好型社区是面向社区全体老人，根据不同类型老人的核心利益诉求，制定社区工作目标，以提供多层次的养老服务。无论是旧南海县社区的三线下地和四网融合，还是万丰社区的双宜小居，抑或是花苑社区的微改造，都强调以满足老人的适老化需求为出发点，提供从低层次的安全需要到高层次的归属需要的养老服务。因治理基础条件的不同，其政策导向也各不相同，针对老人的适老化需求的侧重点也存在差异。通过主动探索社区老人在居住环境、便捷出行、健康养老、科技助老、社会参与等方面的需求，提供针对性的治理解决方案，使社区治理的目标产生于社区内部主体的适老化需求，并逐步将治理内容扩大化。旧南海县社区以生活便利为需求侧重点提供便利可及的服务，强调打造配套齐全、服务周到、生活便利、优美宜居的社区，在完善15分钟社区生活圈的基础上拓展出10分钟养老服务圈。万丰社区以生存空间为需求关注点提升社区的居住功能，强调对小区空间布局的优化重塑，围绕改善老人的社区居住环境，打造民生幸福、老有颐养社区。花苑社区强调解决好居民最急迫、最关心的问题，以基础设施建设为需求关注点赋予社区鲜活的生命力，提升人居环境。

　　（二）治理路径

　　城市老年友好型社区治理是一项系统性的全面工程，但是大部分老龄化社区的多元治理主体相对分散，缺乏有效功能和行为整合。各城市老年友好型社区在实践过程中也关注到这个问题，并搭建一条持续稳定的信息链，整合和明确多方资源和信息，通过增强治理过程中的互动化提高治理效能。譬如，旧南海县社区运用党建引领对政府、运营商、服务商三方主体进行资源整合、平台互通、数据共享，万丰社区运用开放性智慧平台精准对接社区干群的资源、服务、管理，花苑社区强调联合社会力量、组织动员老干部和老党员自治建设离退休干部之家。三个典型案例社区都强调搭建信息链来实现社区多元治理主体联动的治理格局，利用网络平台提升各个参与主体信息共享意识，减少信息传达失真现象，但从治理路径比较，仍存在一定的差异。旧南海县社区建立五步闭环机制，形成一套自下而上的网格化服务管理流程，但在统筹治理过程中缺少针对性地对老年友好型社区治理进行精准化和类别化措施。相对而言，万丰社区在分职能开展一对一、多对一治理方面有所提升，很大程度上保证了老龄友好型社区治理工作的落实落细，但其更多是一种被动化的管理和服务，缺少治理主动性。花苑社区中所成立的志愿管家服务队是一个比较理想的治理路径，其充分发挥多元主体协调合作的关系网络，有效协助社区党委、居委会在公共事务管理、政策宣传、调解邻里纠纷等方面开展社区治理工作。

　　（三）治理方式

　　城市老年友好型社区治理的核心要旨在于通过多方参与、协调合作，不同社区需要根据自身治理背景探索一条独特的治理方式。该三种典型模式分别针对不同主体的实质性作用来细化目标，通过制度化供给明确城市老年友好型社区治理的指导思想、目标任务、行动方案和保障措施，创新社区治理方式。但是，该三种典型模式的具体治理方式的侧重点，从非正式制度的角度上看是存在差异。旧南海县社区把情感性承诺作为实现老年友好型社区治理的重要法宝，针对计划生育特殊家庭问题，不仅设立关爱阵地“金色家园”，而且通过人文关怀、经济帮扶、医疗救助、养老服务等，支持其足不出户就能享受午餐、医疗、关爱、随访和互助方面的特色“五送”服务项目。万丰社区则强调“信任”的上下互动式治理，因为“信任资源作为党政领导下社会治理多主体参与度提升的重要内生动因，在构建共建、共治、共享社会治理体系中起到良好的润滑作用[6]”，通过开放性智慧党建平台的互动形成“群众点菜、党员认领”的有效闭环，以高标准、高质量的真行动、真举措，增强干群间的信任。花苑社区则是有效利用社区群众参与自治的责任担当，强调发动共驻共建单位组建党建联盟，引入城市的专业力量解决城市老龄化社区的治理难题，促进社区居民自治。

　　（四）治理手段

　　随着新一代信息技术的广泛应用，加快了社区治理手段的转变，现代信息技术在老年友好型社区治理中也发挥了作用。为打破城市老龄化社区治理的碎片化和低效率，推动数字技术赋能老龄友好型社区治理创新势在必行。譬如，旧南海县社区中的5G智慧社区建设和万丰社区模式中的“科技+普惠+康养+特色”相结合以及花苑社区的四维立体服务方式都通过各个主体的网上采集信息实现大数据治理，提高社区治理的科技水平和办事效率。但是，在具体的现代信息技术运用层次方面仍存在部分差异。旧南海县社区在老年友好型社区治理中利用大数据、人工智能、云计算等现代信息技术，建立社区老人数据平台，定期检测老人身体健康状况等信息，为老人链接到多层级公共服务医疗资源的供需服务。万丰社区引进的智慧养老服务项目则为老人提供健康状况评估、24小时监测老人心率等健康管理服务，并为社区治理提供资本、科技、平台等多方面的供给和需求的精确服务。花苑社区实践中，引入智慧水表、智慧养老App等服务功能，对社区现有资源进行再次的整合、开发和提效，但总体的治理手段仍停留在资源整合层面，动态化的整体性治理还需加强。

　　结论和启示

　　对三个典型案例的综合比较分析，发现示范性城市老年友好型社区治理图式是以社区老人的适老化需求为治理导向，以多元主体治理的层级、功能和行为为治理核心，遵循国家、地方政府和职能部门出台的城市老年友好型社区治理的相关通知、意见和办法等正式制度和情感性承诺、信任、责任感等非正式制度，运用现代信息技术为治理手段，以期多层面显著提升社区养老服务能力和工作水平。为给当前城市的老龄化社区转变为老年友好型社区提供一些参考借鉴，建议中国老龄化社区的治理改进重点瞄准以下四个方面：

　　第一，深化社区需求预测机制，逐步实现全域、全龄友好发展。城市老年友好型社区治理要以解决社区老人核心利益诉求为治理导向，制定内生化的治理目标，通过提供多层次的养老服务体系满足城市老人多元化养老需求。同时，尚未实现老年友好的老龄社区应重点关注老人需求，而已建成老年友好型社区的社区则应持续深入“友好”概念，形成“城市-社区-家庭”的全域友好和“老幼病残孕”的全龄友好。社区要提供功能化、人性化、精细化的友好环境，满足居民自主安全地出行、文娱、交往和享受服务等需求，实现良性互动。

　　第二，强化社区共建共治共享，形成一核多元治理格局。中国建设老年友好型社区需要坚持党建引领、多元主体参与的社区治理模式，进一步健全社区共建共治共享体系，形成以社区党委为核心，社区各类社会组织、物业公司、驻地单位、志愿团体、非公机构环绕四周的一核多元的社区治理格局，明晰不同治理主体之间的权责关系[6]。在法律法规、政策制度许可的范围内开放数据资源，整合分散在社区内外的资源，对城市老年友好型社区多元主体的层级、功能和行为进行全方位整合。

　　第三，完善适老性制度供给，刚柔并济创新治理机制。一方面，地方政府要完善顶层设计，健全老年友好型社区的各项制度保障。结合社区实际情况制定合理的服务规章制度，优化人财物资源协调发展，做好老龄社区改造制度、养老服务制度等正式制度供给。另一方面，增强非正式制度控制，健全老年友好型社区的各项运行机制。虽然正式制度构成了基本结构，但习俗、传统、道德伦理、意识形态等非正式制度决定了社区居民大部分的行为规则，形成双管齐下的治理格局，才能提高城市老年友好型社区治理的实效性。

　　第四，加强社区综合信息治理平台建设，加快推进有效智治。要加强城市老年友好型社区治理的现代信息技术的支撑力度，突出智慧技术整合作用，优化老年公共服务流程，推动社区治理数据标准化。搭建城市老年友好型社区智能服务平台，应推进智慧技术在功能和操作上的适老化设计，针对不同年龄层的老人提供不同交互方式的智慧养老平台，缓解数字鸿沟。例如：高龄失能老人采用人—人交互方式，低龄康健老人采用人—机交互方式，并且随着智慧化程度的加深，呈现前者向后者演进的趋势[7]，推进科技助力幸福晚年。

　　[基金项目] 2023年广东海洋大学创新创业训练计划项目“城市老年友好型社区治理模式比较与发展研究——基于广东省典型案例分析”（CXXL2023117）；2020年广东省教育科学规划一般项目“粤港澳大湾区创新环境评价及优化研究”（2020GXJK159）。

　　作者单位：广东海洋大学管理学院

　　参考文献：

　　[1]卫生健康委.全国老龄办:关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知[EB/OL].(2020-12-9).https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-12/14/content_5569385.htm.

　　[2]微社区e家通智慧六榕：祝贺！旧南海县社区上榜首批全国示范性老年友好型社区[EB/OL].(2021-10-20).https://mp.weixin.qq.com/s/dCI8qW9LuCRvZtE31tikvQ.

　　[3]宝安日报：万丰社区喜得“全国示范性老年友好型社区”称号[EB/OL].(2021-9-13).https://ibaoan.sznews.com/content/2021-09/13/content_24564823.htm.

　　[4]中山政法：社区治理｜中山这个社区治理模式，入选《新时代文明实践广东工作案例》

　　[EB/OL].(2020-11-09).https://mp.weixin.qq.com/s/PDsIFZMJObMl-v8qwWQgzQ.

　　[5]马方来.加强信任资源建设 提升社会治理效能[EB/OL].（2020-12-9）.http://sscp.cssn.cn/xkpd/gggl/202012/t20201209_5230338.html.

　　[6]闫蕊.党建引领下的城市社区动员机制[D].贵州大学,2020.

　　[7]左美云.老年友好型社会导向的智慧技术适老化[J].人民论坛·学术前沿,2023(02):32-39.

　　（编辑/王婷）

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