大型国有企业招标异议分级处理机制分析——以ZY招标中心为例

　　文/邹成　刘翊德　杨爽　程翔

　　【摘要】《中华人民共和国招标投标法》与《中华人民共和国招标投标法实施条例》基本确立了我国招投标异议制度，但《招标投标法实施条例》并没有明确异议处理单位的处理程序及处理方式。文章主要探讨大型国有企业招投标异议分级处理机制，以较为典型的ZY招标中心制定的异议分级管控方案为例，介绍其在招投标过程中面临具体异议时采取的不同应对措施，在此基础上分析大型国有企业招投标异议分级处理的合理性，并提出异议分级处理机制运行中需要关注之处。

　　【关键词】招标异议；分级处理；国有企业

　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）明确了招投标异议制度，但是没有具体规定异议程序、异议范围以及异议处理机制。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）对资格预审文件异议、开标异议、评标结果异议、异议程序等进行了细化，但没有明确异议处理单位的处理程序及处理方式。ZY招标中心作为招标代理机构开展招标工作，接收并处理投标人或利害关系人提出的异议。在处理异议的过程中，ZY招标中心发现传统的一次性异议处理程序难以满足需求。异议人一旦不满意回复结果，多采取不正规渠道或将自己揣测的意见上传网站，导致本身的异议处理无法达到应有的效果，也引发了大型国有企业管理危机。为此，ZY招标中心根据法律规定，结合其工作经验，创设性地提出了招标异议分级处理程序，即第一层异议处理与异议升级处理机制。

　　ZY招标中心招标异议分级处理模式

　　《招标投标法》虽然明确规定了受理异议的主体是招标人，但实践中招标人大多委托招标代理机构进行招标，也主要是由招标代理机构处理招标活动中的异议，其受理、处理异议的招标活动结果由招标人承担。为规范招标投标异议、投诉处理流程，ZY招标中心根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》和公司相关规定，专门制定了《ZY招标中心招标投标异议、投诉处理管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》明确了异议提出、受理、处理的方式以及具体的责任主体。此外，ZY招标中心还探索了升级异议提起程序，即异议分级处理模式，以期尽可能将权利人的诉求在异议阶段解决。

　　明确异议处理主体职责与权限

　　《管理办法》制定之前，ZY招标中心内部招标代理机构频繁应对内外部检查、纪检、审计等监督工作要求，缺乏足够精力处理投标人、利害关系人的异议。同时，在制度层面也存在管理有待加强、责任有待落实之处。因此，ZY招标中心制定的《管理办法》第二章明确了异议发生时各部门的职责与权限，确保高效处理异议，防止因职责不清出现互相推诿或者争抢处理异议的情况。对于异议人而言，能够明确知晓处理部门，便于异议人主张权利。

　　细化异议的提出和受理程序

　　《招标投标法实施条例》对异议对象以及节点进行了明确，《管理办法》在此基础上进行了细化。第一，重申了《招标投标法实施条例》规定的对资格预审文件有异议、对招标文件有异议时的异议提出时间。第二，细化了异议接收后的转接程序。招标项目负责人收到异议后应首先确认形式是否符合要求，若符合《招标投标活动异议和投诉处理工作规范》（Q/SY 13007—2023）形式要求的应转交招标人，而不符合形式要求的异议应告知异议人补正后重新提出。第三，列举了异议不予受理的情形。第四，建立正式异议处理之前的沟通程序。

　　细化异议处理程序

　　第一，明确回复时间。招标项目负责人自收到异议之日起3日内应给予回复，开标现场异议的回复除外。第二，细化正式回复函件的形成过程。一是对招标文件、评标结果的异议，招标项目负责人应提出回复建议，并上报所属部门负责人、分管领导审定后转交招标人，招标人确定是否采纳，最终回复以招标人函件为准。对于内容复杂的异议，分管领导牵头组织讨论会，可邀请法律顾问提供咨询。二是对资格预审文件、招标文件的异议，应根据招标人意见组织经济、法律、技术等专业人员对文件进行核查后，形成异议回复建议。三是对开标的异议应当场记录。异议成立的立即采取纠正措施，异议不成立的当场给予解释说明。第三，明确招标项目负责人的风险提示义务。招标人自收到异议起超过10个工作日不明确处理意见的，招标项目负责人应向招标人提示风险。风险提示后超过5个工作日仍不明确处理意见的，招标项目负责人应呈报所属部门负责人、分管领导后与招标人沟通。第四，明确例外接收异议的情形。招标项目负责人收到法定时限外提出的异议，内容确有事实依据可能影响招标活动正常进行的，项目负责人应将情况告知招标人，根据招标人意见加以处理。

　　构建升级异议程序

　　ZY招标中心将招投标的架构分为两级，一是ZY招标中心的上级管理部门采购中心；二是各个片区的分公司，如ZY招标中心西南分公司、ZY招标中心西北分公司。采购中心与各分公司是监督与被监督的关系，这也为针对各个分公司招标项目的异议处理提供了升级异议处理程序的基础。第一，启动升级异议处理程序有相应的前置条件。以ZY招标中心为例，首先，异议提起人经与招标人项目联系人和ZY招标中心项目经办人充分沟通后，对ZY招标投标交易平台的回复内容或项目经办人邮箱的回复内容仍有异议，可在异议回复信息发送后的5个工作日内，以书面形式向ZY招标中心招标管理部提出异议升级处理。第二，异议提起人经与ZY招标中心招标管理部充分沟通后，对ZY招标中心招标管理部答复仍有争议的，可拨打ZY招标中心采购中心异议升级受理电话，并以书面形式提交相关材料。第三，异议提起人应按照上述要求逐级提出异议。ZY招标中心项目经办人未处理完结异议前，不得向ZY招标中心招标管理部提出升级异议。不按程序逐级提起异议或提起异议被认定为不当异议。

　　大型国有企业招投标异议分级处理的合理性

　　异议分级处理并不违背法律法规

　　第一，异议分级处理的设置具有合法性。接受投标人委托的ZY招标中心设置完整的异议处理程序能够帮助投标人更有针对性、更高效地答复异议。在具体设置异议程序时，无论是《招标投标法》还是《招标投标法实施条例》均没有明确限制异议处理阶段只能设置一次异议处理程序。第二，异议分级处理程序尊重异议人的处分权利。在法律法规框架下，当事人可以处分自己的权利，这是法治国家保障企业权益的体现。异议升级处理程序给了异议人提供了另一个解决问题的途径，异议人有选择的权利，若异议人不申请升级异议，可以直接投诉。在异议升级处理程序中，并未给异议人设定义务，反而是增加了其权利。因此，异议分级处理并不违反法律法规。

　　分级处理机制能有效推动投标工作

　　第一，通过分级处理机制，能够更为准确、清晰地识别有效异议，推动招标工作顺利进行。ZY招标中心创设分级处理机制，一方面可以督促接收异议的第一层级的ZY招标中心招标管理部认真对待权利人的异议，准确识别是否为有效异议，并针对异议性质作出相应处理。另一方面，若权利人对第一层级的处理结果不满意，其可以升级异议处理程序，由采购中心再次审查异议，并作出相应的处理。两层处理，既能保证异议得到切实解决，也能优化采购部门责任划分。第二，通过分级处理，能够提升ZY招标中心招标管理部门的处理能力，降低招标采购成本，提高招标采购质量。根据《管理办法》，ZY招标中心招标管理部门负责接收异议，业务部门负责提出处理建议，通过压实责任，能够加深招标从业人员对制度的认识，倒逼各部门提升专业能力，保证其提出的处理结果经得起异议升级后上一级采购中心的检验。

　　异议分级处理机制运行注意点

　　充分保障异议人的程序选择权

　　ZY招标中心应认识到：一方面，是否选择异议升级是投标人或利害关系人的权利；另一方面，法律明确规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以直接向有关行政监督部门投诉。根据异议内容不同，是否有异议前置程序也有所不同。若投标人或者其他利害关系人认为投标活动违反法律法规，作为招标人的代理机构也应当尊重其选择异议或是投诉的权利。

　　注意设定合理的异议升级处理期

　　一方面，若不明确异议升级处理期，升级异议处理部门可能会怠于处理，侵害异议人的合法权益，不仅不利于问题的解决反而会激化矛盾。双方长时间处于纠缠、胶着状态，最终可能发展为投诉。另一方面，因为异议升级耗时较长，无法正常开展招标工作，就无法进行生产，可能引起招标人的不满，转而倾向于否定异议升级程序。

　　明确异议升级的范围

　　若不限制异议升级范围，对于事实清楚、证据充分的异议，即使异议处理部门充分予以解释、沟通后，投标人还会利用二次异议机制想方设法找一个改变结果的机会，影响生产采购时效。这种不加限制的异议升级，不仅没有有效解决问题，反而会增加采购中心的工作量。

　　加强代理机构与投标人之间的沟通协作

　　在代理招标过程中，代理机构对异议进行处理，形成处理建议，最终由投标人发出处理决定。因此，代理机构与投标人之间的协作尤为重要。根据异议升级管理的处理程序，若投标人或利害关系人不按程序逐级提起异议或提起异议被认定为不当异议，招标人将依据《管理办法》进行相应处理。升级异议的直接处理者是代理机构，而结果由招标人出具。在这个流转环节中，代理机构与投标人应对何为“不当异议”达成共识。

　　结语

　　传统的一次性异议处理程序难以满足招标工作中异议处理的需要，异议分级处理尊重异议人的处分权利，能够及时、合理处理投标人及其利害关系人的难题。尽可能实现在招标环节有效解决异议，避免不必要的直接投诉等问题，有助于推动项目落实，并且真正实现招标的公开、公平、公正。异议分级处理完善了招标过程中大型国有企业异议的处理机制，进一步推动了国有企业招标体系的完善。

　　（作者单位：邹成，中国石油物资有限公司西南分公司；刘翊德，中国石油物资有限公司；杨爽，中国石油天然气有限公司四川销售公司；程翔，中国石油四川石化有限责任公司）

　　参考文献：

　　[1]何建煜.探析招投标过程中的异议与投诉[J].中国招标，2022（07）：150-151.

　　[2]耿春.关于《招标投标法实施条例》中异议制度的思考[J].建设监理，2013（11）：25-27.

　　责编：辛美玉