浅谈日本基础教育治理与人口环境的互动机制

　　文_徐亦宁 李德显 胡金生

　　《中国统计年鉴2023》显示，2022年我国人口自然增长率为-0.6‰，是近60年来我国人口总量首次出现负增长。我国人口已由“高出生率、高死亡率、低自然增长率”转变为“低出生率、低死亡率、低自然增长率”，呈现“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的新发展态势。少子老龄化对各国教育事业发展造成的最直接冲击便是基础教育学龄人口变动。面对这一冲击，如何提前布局、优化基础教育资源配置成为世界主要国家过去几十年间教育政策改革的核心议题之一。日本是全球人口老龄化与少子化问题最突出的国家之一。自20世纪90年代起，日本总和生育率持续低于人口更替水平，导致学龄人口锐减、教育资源结构性失衡，出现“生育抑制—教育失衡—地域衰退”的死亡螺旋。日本政府试图通过教育系统的结构重塑应对人口危机，充分发挥“提高生育意愿—弥合教育鸿沟—促进地方创生”的环式链条效应，让教育成为连接个体生命选择与社会可持续发展的转换器，这对我国教育治理与人口环境的互动颇有启发和借鉴意义。

　　扩大教育免费与资助范围，提高国民生育意愿

　　日本文部科学省2018年调查数据显示，“教育费用”加上“教育以外费用”，日本家庭养育一个孩子至大学毕业，其成本是：若全部就读公立学校，平均约2800万日元（134万元人民币），若全部就读私立学校，平均约为4400万日元（约210万元人民币）。该国非正规劳动者占比从1990年的20%攀升至2023年的40%，其平均月薪（22万日元）仅为正规雇员（37万日元）的59%，且仅有34%享有失业保险。育儿家庭中非正规就业比例达28%，收入波动导致育儿计划搁置率高达61%。

　　对此，日本政府通过扩大教育免费与资助范围、推动基础教育无偿化来提升生育意愿，将降低育儿成本与缓解教育焦虑相结合，形成系统性支持体系。具体而言，日本政府于2019年10月启动了幼儿教育无偿化项目，财政投入年预算约7900亿日元，实现了3—5岁儿童全部免费入园，0—2岁低收入家庭免除保育费——此项目覆盖300万名儿童，家庭年均节省54万日元私立园费用。1947年颁布的《学校教育法》就确立了义务教育阶段免费制度，日本政府近年来重点支援私立学校，对家庭年收入低于590万日元者，每年最高补贴25万日元。2010年4月，《高中教育无偿化法》正式实施，约占日本高中八成的所有公立高中（约330万名学生）实施免费教育，以此加速高中教育向准义务化阶段发展。2014年，政府将私立高中纳入部分减免范围，对在私立学校就读的中下等经济条件家庭的高中生实施增额补助，对家庭年收入不足350万日元的家庭予以补助，2020年进一步扩大范围至年收入低于910万日元的家庭，覆盖99%的学生。都道府县为了进一步减轻家庭负担，在国家财政补助的基础上，自行制定增额补助金。

　　日本基础教育无偿化显著降低了家庭经济负担，但其深层价值在于重构“生育—教育—发展”的社会契约。通过降低育儿直接开支与机会成本，提升生育净效用，文部科学省调查显示，75%家长认为“教育无偿化降低了生育顾虑”，尤其单亲家庭中该比例达89%，生育成本下降在一定程度上缓解了教育焦虑和生育焦虑。

　　优化教育资源布局，弥合区域教育鸿沟

　　扩大教育免费与资助范围显著降低了日本家庭的教育负担，但该国仍面临教育质量分化的挑战。尤其是20世纪90年代后，随着产业化、都市化和信息化进程加快，加之人口减少、地区经济发展缓慢，日本地区间差距日益扩大，出现了东京、大阪、名古屋三大都市圈和与都市圈相对应的地方圈。不仅都市圈与地方圈之间，都市圈内部在经济收入、就业水平和生活质量上也存在较大差异，大量人口从经济落后地区向发达地区转移。少子化导致学龄人口断崖式下降，小学阶段学生数从1990年的939万降至2023年的628万，降幅达33%。在区域发展不平衡的影响下，教育资源差异影响着学龄人口变动，并进一步导致学校地域分布失衡。东京都市圈人口集中（占全国28%），东京都小学平均班级人数28.5人（法定上限40人），部分学校需借用临时教室。农村地区“过疏化”现象加剧，47%的市町村面临学校存续危机。2023年，学生数不足100人的小学占比达34%（山梨县、岛根县超60%）。其中，岛根县奥出云町某小学6年级仅1名学生，生均教育成本上升。

　　对此，日本政府从“费用减免”转向“资源优质均衡”，真正实现“每一个孩子的教育未来不受经济条件束缚”。为保障每一名儿童享有接受平等且优质教育的权利，日本通过各项措施，增强地方基础教育吸引力，以达成“减校不减教育”的教育目标。中央财政通过“标准财政需求”计算模型，向偏远地区倾斜拨款，确保生均经费不低于全国平均水平的85%，学生数低于50人的学校，政府额外补贴30%的运营费；同时，进行“超小规模学校”改革，在人口稀少地区实施“1教师负责全科+AI辅助”模式（如岛根县海士町小学师生比1:5），提供定制化课程；此外，通过技术赋能教育，2023年日本中小学100%配备高速网络，98%的教室配置电子黑板，农村学生可实时接入东京名校课程。文部科学省建立“全国教育云平台”，提供5.4万节标准化课程视频，偏远地区学生可自主选择学习进度；公立教师每6至10年跨区域轮换，确保优质师资向农村流动，强制东京都教师每6年赴地方学校交流1年，在偏远地区举办由地方政府或公共团体投资和运营的校外培训机构，以凝聚优质教育资源、弥合区域教育鸿沟。

　　通过对基础教育实施一系列精细化调控，日本不仅缓解了东京都市圈的人口和资源压力，也为地方创造了“教育优势”新标签。例如，2023年东京小学入学人数同比下降2.3%，同期福冈市小学新生增长4.5%，区域间人口流动得到改善。

　　发挥基础教育的社会功能，促进地方创生

　　人口流失往往导致“学校关闭→育儿环境恶化→年轻人外流”的连锁反应。以北海道夕张市为例，该市关闭所有中学后，15—39岁的女性人数在十年间减少72%。虽然当地政府通过增加年轻人的工作岗位，强化育儿、生育支援，但收效甚微。而在日本，高等教育机构，特别是大规模、高层次的大学，大多集中在大都市圈，人口减少地区的高等教育机构数量有限，难以对学生求学和就业产生足够的吸引力。日本各界逐渐意识到应借助教育的力量调节人口流动，促进地区发展。

　　在“地方创生”政策下，日本人口减少地区发挥基础教育的社会功能，努力提高地区资源利用效率，加强学校与区域的联系，以培养与吸引能够支撑地区发展的人才，进而激发地区活力，促进“地方创生”。在确保生源稳定的基础上，日本人口减少地区初高中充分发挥学校、班级小型化的优势，开展特色教育活动，建设特色学校。例如，长野县小海町将空置小学改造为“多世代交流中心”，低年级学生在老匠人指导下学习木工，校舍内设远程办公空间吸引都市回流者，2023年该模式带动长野县小海町人口增长0.3%，远高于日本全国平均水平。田口高中实施互助型初高中一贯制教育，与设乐、津具、东荣、丰根 4 所中学开展夏季研讨会、社团活动、文化节等各种形式的交流，合作招生人数占总数的50%左右，有利于稳定优质生源，推动学校良性运营与发展。

　　通过设置具有地区特色的专业课程，建立社区学校，学生监护人和地区居民可以参与学校活动，这既有利于弥补学校在特色教育上的不足，也可及时捕捉和满足地区需求。学生和社区居民在教育过程中形成的高强度社会关系，成为他们高中或大学毕业后返回家乡时与当地产生联系（信赖、互酬性、网络）的资本。

　　【本文系2022年度教育部人文社会科学研究一般项目“我国普通高中教育发展指数构建及区域差异研究”（项目编号：22YJA880040）阶段性成果】

　　（本文作者徐亦宁为辽宁师范大学心理学院博士后，李德显为辽宁师范大学教育学部教授，通讯作者胡金生为辽宁师范大学心理学院院长）

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……