“评定分离”对采购人职业能力的挑战

　　文/焦洪宝

　　“评定分离”是指将招标采购程序中的评标委员会评标与采购人定标作为相对独立的两个环节进行分离。评标委员会按招标文件规定的评标办法，向采购人推荐合格的中标候选人。定标委员会按照科学、民主决策原则，建立健全内部控制程序和决策约束机制，在综合考虑信用、报价、履约等因素的基础上，择优确定中标人。近年来，全国不少地区在工程建设招投标和政府采购领域试行/推行“评定分离”。“评定分离”政策的核心要求是，由采购人行使定标决策权，而不再将定标权与评标权一起授予评标委员会。采购人组建定标委员会，听取评标报告，并实质性地对是否确定中标人以及选择哪一个中标人作出决策。中标结果一旦形成并公布，将面临后续监督救济程序的考验，这对参与定标的决策人员提出了较高的职业素养要求。能否通过“评定分离”方式实现定标决策的合法合规，考验的是采购人的职业能力。

　　“评定分离”为采购决策权回归采购人提供通道

　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十七条第二款规定，“依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）明确，评审专家人数占比不少于评标委员会成员总数的三分之二。同时，《招标投标法》第三十七条第三款规定，专家“由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定”。这一制度的设计初衷是为了确保评标委员会具备足够的专业知识和经验，以对投标进行公正、客观的评价。此外，依法必须招标项目和政府采购项目在资金来源或公共利益要求方面的公共属性，也可以通过外部评审专家的介入得到较好保障，以防出现“内部人控标”的问题。但是，这样一来，就会出现评标委员会由采购人外部的人员持有多数意见表决权的情形。

　　按照《招标投标法》的规定，一般情况下，评标委员会只负责推荐合格中标候选人，中标人由采购人确定。采购人也可以授权评标委员会直接确定中标人。有的采购人为规避决策风险和责任，会倾向于由评标委员会直接定标或严格按照评标委员会推荐的中标候选排序定标。这种情况下，一旦评标委员会的评审专家出现评审错误，或者因评审专家违法违规给出不公正的评审结果，采购人很难予以纠正。在制度上要求实施“评定分离”，即评标委员会负责对投标文件进行评审、推荐中标候选人并出具书面评审报告，由采购人根据评标委员会出具的评审报告，从推荐的中标候选人中自主确定中标人，实际上是不再允许采购人将定标权授权给评标委员会。同时，部分地区的“评定分离”政策还要求，评审结果对候选中标人不再排序，这样就对评标委员会可能独揽定标大权的实践做法形成制约，为定标决策权回归采购人提供了制度通道。《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）提出，“探索招标人从评标委员会推荐的中标候选人范围内自主研究确定中标人”。虽然这一规定未明确提出“评定分离”一词，但实际上是对“评定分离”具体制度探索持鼓励态度。

　　采购决策的正当性受采购人职业素养的影响

　　招标采购的中标结果所涉利益巨大，采购人一旦形成定标决策并公开后，落选的投标人有权提出质疑和投诉。部分地区还规定，在发布中标结果时要一并公布定标委员会对定标结果投票的情况和票决的理由。这种做法保障了定标这一招标重要流程节点工作的透明度，体现了对中标候选人定标知情权的充分尊重。一旦定标理由被公开，采购人定标决策的正当性将会被全社会从是否符合法律、法规以及招标文件确定的评标标准、定标要素等各方面予以审视。

　　在某使用“评定分离”方法的勘察设计招标项目中，公共资源交易中心公布采购人的定标结果时，给出了采购人定标时的一项票决理由为“本地有分公司，本地化服务较好”。该理由虽然属于招标文件定标择优要素的范围，但明显违背了《优化营商环境条例》（国务院令第722号）“应当依法平等对待各类市场主体”的规定，涉嫌构成以其他不合理条件限制、排斥投标人，使采购人的专业性受到质疑。该案例充分说明，参与定标决策的采购人内部相关人员应具备较全面的招标采购知识素养，特别应当明确依法必须招标的项目与一般商业采购项目的区别。对于使用公共资金或涉及公共安全的招标项目，在定标时不能仅从采购人自身个体利益角度出发，而是应当兼顾整体利益，体现宏观视野，考虑公平竞争等因素，以保障统一大市场建设，保障法律法规政策得到较好的贯彻和执行。

　　在部分招标项目中，虽然招标文件的评审要素未明确规定，但是采购人有可能从中标候选人的履约能力等方面给出定标理由。例如，中标候选人因多宗案件未按判决要求履行义务而被法院列为被执行人，在“评定分离”政策下可否作为否决中标理由？一般情况下，依法必须招标项目往往仅拒绝失信被执行人投标，不把投标人被列为被执行人的情况作为评审因素。评审专家也只对所评审的招投标文件负责，不得将非评审因素考虑在内。但是投标人逾期不履行判决义务金额较大而被列为强制执行案件的被执行人，显然是投标人资信以及履约能力存疑的重要因素。在招标项目履约过程中，投标人可能会受法院强制执行案件影响而被冻结资金，招标项目项下的应付合同款也可能被法院要求协助执行直接划付给投标人被执行案件的债权人，从而使投标人或其下游分包商、材料供应商等不能及时拿到项目的合同款项，而使该项目进度陷入停滞等。这种履约过程中可能增加采购人的合同风险的因素，可由采购人根据项目情况自行综合判定。在“评定分离”的定标阶段，对中标候选人被列为多宗案件被执行人等事由纳入定标因素予以考虑，需要参与定标的采购人员具有突破评审要素视野的专业认知，才能够形成让竞争者信服的定标结论。

　　综上所述，在“评定分离”制度下由采购人进行定标决策，对参与定标决策人员的采购专业知识和职业素养提出较高要求，要求其准确全面掌握招标采购领域的基本法律法规，能够洞察和熟悉招标采购项目的采购需求、评标标准，甚至在某种程度上要具有比评标委员会的成员更能娴熟地运用定标要素进行论证分析的能力，这样才能保障定标决策程序和定标结果的正当性、合法性。

　　采购人职业能力培养的国际借鉴

　　为保障采购工作效益，国际上政府采购制度较成熟的国家（地区）都非常重视采购人员职业能力建设，特别是在定标阶段注重选拨和任命专业的采购官员。例如，在美国联邦政府采购中，采购工作主要由采购部门人员自行实施，将政府采购合同授予的权力交给采购人的采购合同官。评标委员会的组成人员由合同官选择，其成员一般是来自采购人本单位的专家或工程师。评标委员会在评审结束后会向合同官出具授标建议，合同官可以接受或修改评标委员会的建议。如果评标专家打分差异较大，合同官还可视情况酌定。根据具体采购方式所允许的程序，合同官还可与经评审入围的供应商开展谈判，并根据谈判情况作出合同授予决定。

　　负责民用部门政府采购事务的美国联邦总务管理局的《总务采购手册》第501.603-1条规定，经过授权任命，不同级别的合同官会被设置不同的合约处理权限，如最低级别是2.5万美元以下的合同，中级合同官可处理1000万美元以下的事务，高级合同官处理的合同金额无上限。这种合同官授权制度适用于美国联邦政府的所有民用政府采购部门。但是，美国政府部门的所有员工，无论其属于何系列，都必须根据美国联邦总务管理局的政策和指导，在适当的采购认证计划中获得指定级别认证，才能被考虑获得合同官的相应授权。美国联邦总务管理局自身对合同官代表的认证分为3个级别：一级不需要工作经验，二级需要1年的合同官代表工作经验，三级需要2年以上的工作经验，并分别需要完成相应学时的培训。美国联邦总务管理局提出的合同官代表能力模型对采购的一般概念、采购计划、市场调研、行业参与、投标评审和来源选择、一般项目管理理念、绩效评估和质量管理、合同管理共8个方面的能力提出了要求。此外，美国公共采购研究所（National Institute of Governmental Pur-chasing，NIGP）、美国采购协会（American Purchasing Society，APS）、美国国家合同管理协会（National Contract Management Association，NCMA）等也分别开展采购人员培训和认证项目。NIGP的采购专业人员认证需要通过基于43项技术能力的模块化考试。APS开展注册职业采购专员（Certified Purchasing Professional，CPP）和注册职业采购经理（Certified Professional Purchasing Mana-ger，CPPM）等5个认证项目，培训和认证的内容主要包括采购技能、供应链管理技能、供应商管理技能、谈判技能、合同管理技能等，注重实践操作和问题解决能力，以帮助采购从业人员提升职业能力和管理水平。

　　美国整个联邦政府雇用的采购合同官近4万名，与超过12万个商业实体建立起政府采购合同关系，并负责监管整个采购工作。即便是最富有经验的合同官，在数十年经验的基础上，仍然需要花费大部分时间来满足管理和合规要求。这些政府采购中采购人一方的专业从业者，需要对规范政府采购活动的法律有深入的了解，通过不断地参加各种培训机构的培训和学习以跟踪掌握有关采购流程管理的法律变化，提高谈判和执行高度复杂合同的能力。同时，采购合同官还需要遵循严格的监管要求和道德标准，通过合法的方式在预算范围内完成项目，维护公众的信任，为政府机构的顺利运作作出贡献。

　　欧盟在2014年公共采购指令的序言中就已经提及采购管理专业化的必要性。欧盟委员会在2020年6月制定了《公共采购专业人员能力框架》，以推动会员国提高“公共采购员的专业化”，将其作为“提高公共采购效率以促进复苏和应对未来危机”的关键手段。《公共采购专业人员能力框架》为公共采购专业人员列出的能力矩阵中包含30项能力，分别为19项采购技能和11项软能力，并根据采购专业人员对技能掌握的熟练程度分为基础、中级、高级和专家共4个等级。其中，横向技能包括规划、生命周期、法律、电子采购和其他信息技术工具、可持续采购、创新采购、具体采购领域的专业知识、供应商管理、谈判；授标前的技能包括需求评估、市场分析和市场参与、采购战略、技术规格、投标文件、评标；授标后的技能包括合同管理、认证和付款、报告和评价、解决冲突和调解。采购专业人员还应具备的软能力包括适应性和现代化、分析性和批判性思维、沟通、道德与合规共4项个人能力；合作、利益攸关方关系管理、团队管理和领导共3项团队能力，以及组织意识、项目管理、业务和业绩导向、风险管理和内部控制共4项实务技能。欧盟对采购专业人员能力标准受到OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，经济合作与发展组织）的重视并受其支持在多个OECD国家的公共管理部门开展测试。此外，欧洲公共管理研究所（European Institute of Public Administration，EIPA）还推出了欧洲公共采购专业人员认证。从2021年开始，新西兰的中央采购机构也参照欧盟《公共采购专业人员能力框架》开发了衡量组织采购能力的指数工具，并要求政府采购部门每年进行自我评估。

　　“评定分离”背景下提升采购人职业能力的路径

　　我国从事招标采购职业的人员，分布于政府采购的采购部门、商业企业采购部门、市场供应商以及采购代理机构等多个领域。在采取“评定分离”政策的定标环节，参与定标委员会工作的往往是采购人领导层，以及包括采购部门负责人和采购需求部门负责人在内的单位中层管理人员，其中不乏欠缺招标采购基础性知识的人员。全面提高采购工作绩效，离不开采购工作人员职业能力建设，提高定标委员会决策的正当性，更需要对采购人内部可能参与定标决策的人员进行培训和提升。

　　其一，借鉴欧盟等经验，制定采购专业人员能力框架的指南，为职业能力建设提供指导。采购人内部专业从事采购工作的人员，负责跟进整个采购过程，确保以最佳价值获得正确的产品和服务。他们在管理供应商关系、谈判合同以及确保采购合规方面发挥重要作用。结合其主要职责，采购专业人员的职业能力应涵盖以下维度：第一，科学评估供应商，以分析和选择符合质量标准和监管要求的供应商；第二，规范编写采购需求，合理选择采购程序和合同授予标准，参与合同谈判，以维护政府在采购合同中的利益，并获得最有价值的采购合同；第三，严格遵循采购法律、法规和标准，对招投标活动进行合规管理，以避免法律风险；第四，具备评标能力，以确定哪些供应商能在预算内满足采购需求和达到采购绩效标准；第五，规范制作采购文档和报告，以对所有采购活动进行详细记录和报告，确保采购透明度，从容应对检查监督；第六，动态监控合同履行情况，通过良好的风险管理减少采购流程中止的可能性、在实施过程中根据需要修改合同并进行必要的预算调整，跟踪项目的执行情况并评估采购合同的履行情况确定是否符合其最初的预期；等等。

　　其二，构建分层分类的采购技能培训体系，覆盖招标采购各环节工作人员。对于长期从事招标采购工作的专业人员，需定期开展进阶培训，帮助其精进业务能力、及时掌握采购管理法规动态；对于短期任职人员，则应提供针对性岗位适应培训。在定标阶段参与研究决策的人员，可能是采购人的领导层，或大部分是与采购需求有关联的中层管理人员。这些人员可能并不熟悉招标采购工作的法律规定，又需要在定标决策中独立发表意见。因此，应当为他们量身定制与参与定标决策相适应的招标采购职业素养培训，严格落实培训要求。在整个采购从业人员专业知识与技能体系上，可以进行不同的分类、分层设置，在完备的采购专业人员职业技能培训认证体系形成后，可开发在线学习培训系统。对于参加“评定分离”决策的招标采购人员，要根据自身工作需求选择培训学习模块，完成相应的职业技能测试考核后，才能参与到招标采购定标决策中。

　　结语

　　综上，“评定分离”对采购人的职业能力提出了更高要求。参与评标阶段工作的采购人员主要关注的是对投标文件的评审，确保依据评分标准推选出满足招标文件的合格中标候选人。在此阶段，采购人员需要具备扎实的专业知识和丰富的经验，以便准确判断投标文件的优劣。而在定标阶段，更需要对中标候选人的履约能力及投标报价所形成的合同对采购人所创造的价值进行综合考量，从价格、质量、服务、信誉等多个方面进行深入分析，最终确定中标人。这要求采购人具备全面的信息收集和分析能力，充分了解招标采购项目的需求和特点，结合对投标人的资格审查情况开展必要的实地考察，还需要其具备良好的商业判断力和决策能力。为了应对这一挑战，采购人需要不断提升自身的专业知识和经验，通过培训与考核取得必要的资格和技能认证，强化商业决策素养，以确保招标采购过程的顺利进行和项目的成功实施。

　　（作者单位：天津外国语大学）

　　责编：辛美玉

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