从“标卖”本质谈经营性招商项目的实施

　　文/翟一堃

　　经营性招商项目，是指政府或产权主体通过竞争性程序或协议协商的方式，将某项特定业务或财产的经营权益全部或部分授予符合条件的市场主体，由其开展运营并承担相应风险。近年来，政策支持与市场环境优化推动了经营性招商项目的快速增长。然而，在具体实施过程中，采用招标方式的经营性招商项目面临着与现行法规不完全适配的问题；采用非招标方式的经营性招商项目虽然不受特定限制和约束，但这一灵活性反而对招商单位的合规管理能力提出了更高要求。笔者探讨经营性招商项目的“标卖”本质，分析其对项目实施的影响、与现行相关法规的不适配之处，并提出针对性建议，以期为经营性招商项目合规实施提供指引，进一步提升经营性招商项目的实施效果。

　　经营性招商项目的政策推动与合规问题

　　近年来，随着政策鼓励和市场环境的改善，经营性招商项目数量呈显著增长趋势。根据中国招标投标公共服务平台公告公示信息统计，涉及经营性招商项目的招标公告数量由2022年的2500余个增至2024年的近3800个。这一方面归功于国家政策和法规的引领推动。例如，在政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）领域，随着基础设施投融资体制改革进一步深化，特许经营模式被广泛使用。2023年11月出台的《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）提出，PPP合作应全部采取特许经营模式实施。2024年4月，国家发展和改革委员会等六部委修订印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委令第17号，以下简称17号令），并于2024年5月1日起施行。与此同时，各地区也在积极探索国有不动产租赁市场的制度化和规范化管理。在此背景下，市场机制作用得到充分发挥，民间投资活力不断被激发。另一方面，在政府和国有不动产项目领域之外，随着消费需求变化和市场竞争加剧，各个行业的经营性招商项目也大量出现。

　　在市场规模持续扩大的同时，经营性招商项目也迎来了新的问题。除了政府特许经营项目明确受特许经营相关法律管辖外，其他经营性招商项目缺乏直接、有效的监督管理。例如，以招标方式实施的经营性招商项目应遵循招法体系相关规定。但是，在实践中，经营性招商项目会存在法律不完全适用的情形。此外，非招标方式实施的经营性招商项目则无章可循，虽然在操作上具有很大的灵活性，但在一定程度上也带来了合规风险。

　　经营性招商项目的招标与“标卖”本质

　　经营性招商项目招标最早源于英国。1979年，英国政府出台一系列政府招标采购政策文件，其中包括对体育设施的招标方案，推进政府与市场相结合的体育管理体制；1989年，英国成立了第一个娱乐项目管理承包协会；自1992年起，原来全部由英国政府经营的体育和娱乐场所，以招标的方式向企业开放承包经营。时至今日，经营性招商项目采用招标方式实施已得到广泛使用。若要究其本质，这其实就是一种“标卖”。

　　“标卖”，是一种商品或资产的交易方式——商品或资产的所有者（卖家）通过公开出售或竞标的方式，将商品或资产的所有权或使用权转让给买家，从而获取经济利益。以竞标方式完成交易的“标卖”，通常被称为“招标出售”或“竞价出售”。而经营性招商项目正是这样一种具有“标卖”特征的商业行为。

　　“标卖”通过招标方式实施，但又明显区别于招标采购。首先，从项目发起方的动因来看，招标采购是发起方要购买，而“标卖”则是发起方要出售。其次，从市场地位与竞争格局来看，招标采购的项目通常处于买方市场，即标的物供过于求，买方在采购时具有主导地位，卖方则参与竞争。为了中标，卖方会在竞争性投标中报出低价，成交价格的形成机制也偏向于“价低者得”。而“标卖”的情况则通常相反，卖方出售的标的物供不应求，因此通过招标方式来确定买方。在这种情况下，市场属于卖方市场，买方需要通过报出高价来获得标的物，也就是“价高者得”。所以，与前文提到的英国政府对体育和娱乐设施经营招标一样，在分配稀缺资源以及具有自然垄断特性的行业中，“标卖”的方式非常普遍。例如，公交系统、垃圾回收处理等社会功能性服务，通常通过招标形式承包给私人企业运营；在国际上，部分国家政府通过招标方式出售油田、采矿权。

　　从实施形式上看，“标卖”与大众熟知的拍卖存在显著差异。拍卖，也称竞买，是将商品出售给出价最高的人。而“标卖”与招标采购类似，不仅关注价格，还会对投标人进行综合评估，最终由得分高者胜出，而不是单纯以出价高低决定胜负。此外，拍卖通常分为公开式拍卖和密封式拍卖。公开式拍卖是一种透明的拍卖形式，竞标者可以实时看到其他竞标者的报价，并调整自己的报价；密封式拍卖则和“标卖”类似，竞标者同时提交密封的报价，无法知道其他竞标者的报价，也没有多次竞价的机会，是不透明的竞价模式。

　　“标卖”本质对经营性招商项目实施的影响

　　经营性招商项目的“标卖”本质对其实施有重要影响，主要体现在以下几个方面：

　　首先，“标卖”的本质是以市场化手段，通过公开竞争将经营性招商项目交给最具竞争力的社会主体来运营，减少行政干预，增强市场在资源配置中的决定性作用。这种市场化导向还体现在，通过竞争所产生的市场价格更为合理，避免相关资源被低估或高估，确保经营性招商项目的市场价值得到充分体现。

　　其次，“标卖”通过竞争机制吸引更多社会主体参与，促使竞争者提出更创新或更高效的方案，从而推动资金、技术、管理等各方面资源的优化配置，使得项目运营更具创新性、竞争性和可持续性，进一步提升项目的整体价值。

　　最后，“标卖”对于招标信息的公开化要求，提升了经营性招商项目实施过程的透明度，这在一定程度上减少了暗箱操作的可能性。通过招标方式实施的经营性招商项目，确保了所有参与者在同等条件下竞争，遵循统一的规则和标准，从而为所有竞争者提供了一个公平竞争的环境。同时，透明性和公平性反过来也有助于增强参与者、社会公众对于项目的支持和信心。

　　综上所述，经营性招商项目的“标卖”本质体现了项目的市场化导向。同时，其竞争性、透明性不仅能优化资源配置，提升项目的整体价值，还能进一步促进经济与社会的可持续发展。

　　“标卖”本质与现行法规不完全适配

　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”所以，只要是以招标方式实施的经营性招商项目，均应适用招法体系的相关规定。但是，在实施操作层面，经营性招商项目的“标卖”本质使得其在实施时会存在无法适用的情形。例如，在经营性招商项目中设定“底价”即最低报价要求，是非常常见且必要的保障招标人收益的手段和方法，这和招标采购活动中的“最高投标限价”的本质和作用其实类似。然而，《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二十七条第三款规定：“招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。”如果根据此条款对照经营性招商项目的“底价”，招标人就违反了相关规定。又如，《招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但投标价格低于成本的除外。然而，经营性招商项目的评标规则实际上与上述规定存在显著差异：在经营性招商项目中，招标人应当选择满足招标文件实质性要求且经评审的投标价格最高的投标人，而非价格最低者。

　　对于非招标方式实施的经营性招商项目，除17号令对基础设施和公用事业相关领域的特许经营活动有相关规定外，并没有其他特定法律法规对非招标方式实施的经营性招商项目作出限制和要求。但随着市场环境的不断优化和企业治理水平的持续提升，越来越多的企业在日常经营活动中主动采用高于法定要求的经营和管理规范，对于经营性招商项目也会制定类似于采购项目实施的相关规定，其本意是保证项目实施过程公平、规范。但由于招商单位的项目人员对相关规定的理解和适用能力存在差异，可能导致经营性招商项目在实施招商的过程中与现行法律法规产生冲突，进而使项目实际执行偏离招商单位的初衷，出现实施效果与预期目标不一致的情况。

　　对经营性招商项目合规实施的建议与展望

　　招商单位应首先从经营性招商项目“标卖”本质出发进行研究，依据招法体系及其他相关法规，系统性地完善内部规章制度，确保与招商相关的制度设计和项目实施都与现行法律法规协调统一。同时，定期开展专项培训与宣贯工作，为项目执行人员提供专业指导，以提升其对政策法规的理解水平与执行能力，确保项目实施的全过程严格遵循规范要求。

　　对于以招标方式实施的经营性招商项目，在实施过程中如遇可能与法规冲突的情形，可在不违背法规的前提下作出适应性调整。例如，对于前文所述《招标投标法实施条例》中关于“招标人不得规定最低投标限价”的规定，若招商单位需对投标人报价设定最低限制，应避免使用“最低投标限价”或“最低限价”等表述，以免引发歧义。同时，有的招商单位所用“底价”一词亦可能与经营性招商项目计费模式中的“保底价”概念产生混淆。因此，建议招商单位采用“最低报价标准”这一表述，并在招标文件中明确相关规定，以确保表述的准确性和规范性，避免与现行法律法规产生冲突或引发不必要的误解。

　　对于非招标方式实施的经营性招商项目，招商单位实施的灵活性相对更高一些，但也更需要招商单位深入把握“标卖”机制的核心要义，综合考虑具体项目的行业属性、规模特征及风险要素等因素，动态调整和优化项目“标卖”策略，制定与项目相适应的招商实施方案。在实施方式上，除采购领域的询价方式不适合“标卖”本质的招商项目外，其他常见的采购方式均可以参考使用并作适应性调整。在实施过程中可借鉴拍卖机制，通过设定或允许多轮谈判与报价的程序，确保在兼顾双方利益的前提下，实现项目整体效益的最大化。这种机制设计不仅能够促进市场充分竞争，还能通过多轮磋商有效挖掘项目潜在价值，最终达成风险收益的合理分配。

　　建议立法机构和监管部门充分考虑经营性招商项目的特殊性，结合市场实践中的现实需求和突出问题，对现行法规进行系统性梳理和针对性修订，使其更好地适应市场发展需要。针对非招标方式的经营性招商项目，建议由相关行业协会或专业组织牵头制定统一的规范框架，明确项目实施的指导原则、操作流程和监管要求，有效填补该领域的空白，为经营性招商项目的健康有序发展提供更加坚实的保障。

　　未来，随着数字经济、共享经济等新兴业态的蓬勃发展，经营性招商项目在形式和内容上将呈现持续创新态势。为确保新兴业态招商项目既能够高效实施、有效监管，又能够保持创新活力，需要政府部门、行业组织、市场主体等多方共同努力，构建协同治理机制，推动形成规范有序、充满活力的招商环境。

　　（作者单位：上海浦东国际机场进出口有限公司）

　　责编：辛美玉

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