采购文件的更正公告法定质疑期探讨

　　文/林镇洲

　　政府采购公开招标项目中，对采购文件的更正公告法定质疑期计算，应该以第一次发布采购公告规定的期限为准，还是以更正公告发布之日起重新计算采购文件获取时间？

　　案例经过

　　某市农业农村局渔政执法智能监控系统采购项目，代理机构B于2024年7月9日在四川省政府采购网发布项目采购公告，采购方式为公开招标，评审形式为电子评标。供应商获取采购文件时间为2024年7月10日—16日。

　　7月25日、8月16日、8月21日，代理机构B先后3次发布更正公告。其中，代理机构在第二次更正公告中，将获取采购文件的日期更正为8月10日—16日，在第三次更正公告中，只更正投标文件提交截止时间和开标时间为2024年9月5日10点整。

　　供应商A于9月4日对采购文件提出书面质疑，并提供了获取采购文件的回执单。回执单显示，获取采购文件的时间为9月3日。代理机构B认为，该项目规定获取采购文件的时间为2024年7月10日—16日、2024年8月10日—16日两个时间段，9月3日已超过获取采购文件的截止时间。供应商A未在规定时间段内依法获取可质疑的采购文件，认定供应商A不具备作为潜在供应商对采购文件进行质疑的资格，对供应商A提出的质疑不予答复。供应商A不服，向财政局提起投诉。

　　财政部门了解到，四川省政府采购一体化平台采购公告中设定好了下载采购文件的时间，供应商只能在设定时间段内下载。如有更正公告，系统会直接推送给已参与投标的供应商。只要供应商登录系统，就会收到提示，供应商在投标截止时间前随时都可以下载采购文件。供应商A能在9月3日下载采购文件，表明供应商A前期参与了该项目，9月3日下载的是更正后的采购文件，则9月4日提出质疑合法合规。财政部门因此判定代理机构B提出的“供应商未在规定时间内依法获取可质疑的采购文件，不具备对采购文件进行质疑的资格”说法不成立，投诉成立。

　　采购文件更正公告法定质疑期计算

　　《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第五十三条“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日……”采购文件的更正公告法定质疑期计算的难点不在“收到采购文件之日”，而在“采购文件公告期限届满之日”，后者也是笔者要讨论的重点。为计算采购文件更正公告法定质疑期，需要先解决更正公告的公告期限问题。但目前，政府采购法律法规未规定更正公告的公告期限。笔者认为，采购文件更正公告的公告期限应当与采购公告的公告期限一致，理由如下：

　　一方面，采购公告的公告期限针对的是采购文件。根据《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》（以下简称《〈政府采购法实施条例〉释义》）“除《政府采购法》第四十二条第二款所列举采购文件外，实践中还有两类重要的采购文件，即招标、谈判、询价、磋商、资格预审公告以及招标文件、谈判文件、询价通知书、磋商文件、资格预审文件的澄清、修改、补充文件”的规定，前述案例第二次和第三次更正公告均为对采购文件的更正公告。如果是对采购公告这一采购环节的质疑（如对采购公告发布渠道、发布期限的质疑），属于对采购过程的质疑，质疑时效期间的起算日期应为采购公告结束之日；如果是对采购公告内容的质疑（如对采购公告中供应商资格条件的质疑），则属于对采购文件的质疑，质疑时效期间的起算日期应为供应商收到采购文件之日或者采购公告期限届满之日。因此，采购公告期限是针对采购文件的公告而设立。据此可以得出结论，虽然政府采购法律法规未直接规定采购文件的公告期限，但从上述推论可以间接说明，如公告采购文件的，采购文件的公告期限即为采购公告的公告期限。如项目为招标方式，则招标文件的公告期限为5个工作日。

　　另一方面，对采购文件的澄清、修改、补充文件（以下统称为更正文件），为采购文件的组成部分或为广义的采购文件。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十七条指出，采购人或者采购代理机构对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。《〈政府采购法实施条例〉释义》在对《政府采购法实施条例》第五十三条的释义中也明确，从法律性质上来说，更正文件本身就属于招标文件、谈判文件、询价通知书、磋商文件、资格预审文件的组成部分。

　　综上，更正公告如果涉及对采购文件内容更正的，其公告期限与采购公告一致。对于招标方式的政府采购项目而言，此类更正公告的公告期限为5个工作日。例如，目前中央国家机关政府采购中心对涉及采购文件内容的更正公告都有明确的公告期限，为5个工作日。

　　前述案例采购项目采用公开招标方式，则对招标文件更正公告的法定质疑期中，“应当知道”其权益受到损害之日为更正公告的公告期限（即5个工作日）届满之日，在此基础上再加7个工作日即为推定的法定质疑期。按此思路，如果以第三次更正公告发布日期（8月21日）计算法定质疑期限，则第三次更正公告的公告期限届满为8月28日，则“应当知道”权益受损之日对应的法定质疑期最后一天为9月6日。因此，供应商A于9月3日下载更正后的采购文件，并于9月4日提起质疑仍然在法定质疑期内。如果以第二次更正公告（8月16日）日期计算法定质疑期，则“应当知道”权益受损之日对应的法定质疑期最后一天为9月3日，则供应商A于9月4日提起质疑已经不在法定质疑期内。同理，发布采购公告及第一次更正公告均在9月4日前已经超出法定质疑期。因此，供应商A在9月4日提起的质疑只有针对第三次更正公告的质疑未超出法定质疑期。

　　更正后的采购文件发布与否对法定质疑期的影响

　　根据《政府采购法实施条例》第五十三条以及《〈政府采购法实施条例〉释义》的相关规定，如果发布更正公告时仅发布了更正文件，未发布更正后的采购文件，则对于原采购文件，应当按原采购公告计算质疑期限，对于更正文件，应当按更正公告计算质疑期限。如发布更正公告的同时发布了更正后的采购文件，则质疑期限存在以下两种思路：

　　第一种思路是更正后的采购文件整体以更正公告日期为基准重新计算质疑期限。这种方式在形式上符合《政府采购法实施条例》第五十三条的规定。前述案例中，第三次更正公告只更正了投标文件提交截止时间和开标时间，同时附上了更正后的采购文件供下载。因此，供应商A应该是对更正后的招标文件其他内容（而非更正后的提交截止时间和开标时间）提出的质疑。财政部门也是采用了此种思路，否则应当按超出法定质疑期处理。第二种思路是对于原采购文件中未更正的内容，按原采购公告计算质疑期限，对于更正的内容，按更正公告计算质疑期限。这种处理思路在形式上不太符合《政府采购法实施条例》第五十三条的规定，但符合政府采购法律法规设定质疑时效的目的，即保障采购活动的连续性，提高采购效率，降低纠错成本，更有效保护供应商的合法权益。

　　财政部国库司在答复网友提问时（留言编号：5113754-EWFp），体现的是上述第一种思路。国库司认为，若采购人更正后重新发布招标文件的，供应商依法提出质疑的期限以供应商重新获取招标文件之日起计算。

　　准确理解和把握采购文件更正公告法定质疑期至关重要。以上为笔者对采购文件更正公告法定质疑期的一些思考与分析，期望能为相关从业者提供一定的参考和启发。

　　（作者单位：采联国际招标采购集团有限公司）

　　责编：辛美玉

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