乡村振兴背景下城乡融合发展体制机制的困境与突破

　　陈峰燕（中共南通市委党校）

　　摘要：城乡融合发展的实质就是要解决好城市与农村地区的差异问题，促进城乡地区经济和社会的协调发展，从而达到城市和农村的双赢。为扩大发展空间，推动高质量发展，相关部门必须健全统筹发展的体制机制。本文对城乡融合发展的内涵作了简要论述，并就目前存在的体制机制问题进行了分析，在此基础上，从健全新型城镇化体制、深化农村制度改革、完善城乡要素融合机制、完善城乡产业融合机制四个方面提出了对策建议。

　　关键词：城乡融合发展；体制机制；新型城镇化

　　城乡融合发展的内涵分析

　　一、城乡融合发展的概念

　　城乡融合发展是新时期的重要发展理念，是打破城乡二元壁垒的基本战略，是中国式现代化发展的必然要求。城乡融合发展的本质是缩小城乡间的差距，促进城市和农村地区的经济和社会融合发展，最后达到农村和城市的双赢。城乡融合发展的核心是充分发挥城乡的互补作用，优化资源配置，改善基础设施，提升公共服务质量。具体来说，城乡融合发展的任务是调整产业布局，促进城乡经济元素的聚集，从而打造现代化的乡村与城镇格局，不断提高城乡居民的收入水平。城乡融合发展还涉及加强交通等基础设施的建设工作，增强城市与乡村之间的联通性，促进公共服务的均等化，全面提高广大农村居民的公共服务水平等。城乡融合发展要立足现实需求，深刻把握城市与乡村的内在关系，从而走出高质量的发展路径。

　　二、城乡融合发展的基本要求

　　1.土地要素重新配置。土地资源的合理配置是城乡融合发展实现的基础以及前提，城乡融合发展模式下，城镇与乡村之间、乡村内部以及城镇内部都需要根据融合发展的需求，实现土地资源的重新规划，这一规划需要以统一规划为基本前提。乡村向城镇发展过程中，部分乡村土地在符合标准的情况下需要向城镇建设用地转化。通过土地要素的调整，城镇以及乡村空间隔离的问题得到有效控制。根据城乡融合发展需求，城市与乡村土地要素的调配与应用，需要实现整体协调，即需要进行协调的不仅包括城市与某个乡村的土地要素，还包括在以城市为核心的基础上，城市周边土地资源需要通过集中调配达到整体协调的目标。

　　2.资本要素有序引入。让更多资本进入乡村地区并促进乡村的发展已经成为乡村发展的必然需求，但这一目标难以实现的一个主要原因是乡村在资金运用方面存在较大的不足，且由于乡村对金融存在认知偏差，金融产业在乡村地区难以实现有序发展。让资本要素进入乡村、真正为城乡融合发展提供助力，就要求资本要素进入乡村时坚持有序的基本原则。资本的进入需要与乡村对资本的需求保持协调的关系，与城市相比，乡村的整体发展水平更低，从协调发展需求角度出发，乡村需要承担更大的压力，引入资本要素是缓解乡村发展压力的必然需求，因此，即便资本要素引入存在较大的困难，为实现城乡的融合发展，也必须通过更为合理有序的措施将资本引入乡村地区。

　　3.人口要素构成调整。根据城乡协同发展的需求，在人口要素的调整方面，一方面乡村需要解决人口过度流失的问题，另一方面乡村的人口结构包括人口的年龄结构、学历结构等均需要大幅调整。目前部分乡村人口严重流失，对乡村的发展造成了极为严重的影响，使得城乡融合发展难以推进。只有保证乡村具有一定的人口基数，且乡村人口处于正常迭代状态，乡村才具有发展的可能性。满足这一需求要实现乡村人口的回流，即符合未来乡村发展需求的人口，需要在合理引导下重新回归乡村。

　　城乡融合发展的体制机制之困

　　一、城乡要素流动存在障碍

　　改革开放后，尽管我国逐步放开农村和城市的市场，但由于体制和机制的原因，我国部分城乡资源要素流动的藩篱还没有完全拆除，目前还没有形成真正意义上的资源要素市场化分配机制，其具体表现在：第一，要素在农村和城市市场中的流通还不顺畅，物流、资金、人才和信息流的配置低效。例如，我国部分城乡融合发展长期以来存在着资金不充分的问题，且缺少有效的融资机制，投资渠道相对单一，长期以来高度依赖政府投资，未能通过强有力的金融保障体系解决城乡融合发展中的资金问题及风险问题。第二，农业转移人口市民化机制没有真正形成，还存在转移人口就业不稳定，难以与城镇职工同工同酬，难以和城市市民享受同等公共服务，市民化成本分担机制不完善，无法真正融入城市，长期游离在城乡之间，合法权益不能得到充分保障等问题，面临“出来不能完全融入城市、回去难再适应农村”的现实困境，农业转移人口的子女教育、住房保障、社会保险等问题仍是他们的后顾之忧。

　　二、城乡产业融合机制亟须优化

　　由于历史发展背景、发展基础、城乡二元结构和制度机理等因素的影响，我国农村和城市的生产模式有本质上的不同，部分城乡之间的工业不能进行有效结合，现代化的农业产业体系还不完善。一是部分城市和农村的工业结构不够完善，以农业为主体的农村，其产业基础较为薄弱，第三产业的发展也较为落后，再加上城市与乡村的产业联系不够密切，因此，在市场竞争中，农业常常处在弱势地位，这很可能导致乡村的资源受到压缩。农业基础薄弱、农业发展的动力不足，农户的收入也会受到影响。二是当前我国乡村产业的一体化发展还处在初级状态。农业和产业的关联度不高，农业产业链条短、效益不高的问题仍较为突出。目前，农业标准化、组织化、规模化、绿色化和品牌化程度较低，农产品的附加值不高，多数产品处在产业链的低端，其市场占有率较低，难以提高其利润。从整体来看，农村经济体制还需要进一步深化，农村和城市之间的产业融合发展机理需要进一步完善和健全。

　　三、农民增收长效机制有待完善

　　过去很长一段时间，农村居民的收入普遍出现稳定增长。但在当前国际和国内局势不断变化的背景下，长期保持较高水平的农户增加收入的条件也在发生变化，支持农户收入增长的动态机制出现了显著变化。我国农民增收长效机制面临着障碍和挑战。一方面，农民家庭收入缺乏稳定性。农民家庭经营性收入往往依赖农产品价格及其稳定性，波动较大。农业劳动生产率落后于二、三产业，农业产业链条短、价值链单一、综合效益不高，农业多种功能挖掘不充分，农村多元价值拓展不够。另一方面，农村居民财产性收入来源比较单一，金融发展相对迟缓，土地、房屋等重要资产缺少衡量标准和实现市场价值的渠道。农民财产性收入总体偏少，占可支配收入比重偏低，对农民增收贡献较低。

　　加快完善城乡融合发展体制机制的建议

　　一、健全新型城镇化推进体制

　　1. 健全农村流动人口的户籍制度。首先，要完善农村流动人口的基本公共资源分配制度。完善新型居住证制度，改革土地流转制度和户籍管理制度，使进城农业人口和市民享受同等的劳动报酬、子女教育、医疗服务、住房、社会保障等基本公共服务，在此基础上，加强农村流动人口的融合发展，加大对工人专业技术的培训力度，改善工人的技术水平，鼓励有资格的农业转移人口参加技能鉴定，如职业资格鉴定和职业技能鉴定，支持农民参加社区管理服务，参加民主协商议事，管理社区事务，实现进得来、留得住、过得好、融得进、可持续。要健全农业转移人口市民化成本分担机制。政府应根据国家经济发展水平切实担负起市民化的巨大成本，让农民工分享工业化、城镇化和现代化成果，引导农村劳动力合理有序地流动，以促进社会的稳定。

　　2.要形成大、中、小城镇协同发展的模式。建立各种层级的城市体系，主要形式是城市群，让大型城市、中型城市、小型城市在城市群的框架规划下各司其职，分工协作 ，形成规划科学、结构合理、规模适度、功能互补、整体效能优化的体系，发挥各自的比较优势，在推动城乡融合发展过程中实现效益最大化。

　　3.加强城市规划建设，提升城市的可持续发展水平。加强对城市的规划、建设、经营、管理等方面的研究，为城市发展探索一条新的途径。在此基础上，构建具有鲜明特色的城市工业体系，加强不同区域之间的专业分工和合作，提高其对工业的承接能力。牢牢把握城市生命体、有机体特征，塑造城市绿色人文宜居环境，打造宜居、韧性、智慧城市，走产业升级、绿色低碳的路子。树立全周期管理理念，不断提高城市治理科学化、精细化、智能化水平。

　　二、深化农村制度改革，夯实城乡融合发展基石

　　1.进一步推进农村土地制度的改革。一是要继续深化农村土地承包经营权流转机制的改革。要进一步推进农村承包经营权“三权分置”，使已有的承包合同保持长期稳定，保障农村集体经济组织成员在农村的承包经营权。要加速土地流转，并保障经营主体稳定的经营预期。二是要稳慎推进农村宅基地制度改革，在坚持“三条底线”不变的前提下，坚持农村集地、耕地红线和农民利益不受到侵害，禁止农村集体用地用于建设大型商业住宅，严格规范宅基地审批程序和用地建房管理。三是要继续推进国有资产进入市场，要确保国有资产不能改变，不能突破耕地红线，不能损害农民利益，探索“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市路径。

　　2.发展新型农村集体经济。在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，通过合作把农村分散的资源、技术和资金等各类要素进行有效整合，引导农民走向新的合作和联合，壮大新型集体经济。完善农村集体经济组织法人治理机制，明确集体资产权属归位相关配套政策，要尽快建立健全产权关系清晰、治理结构科学、经营方式稳健、收益分配合理的新型村级集体经济组织。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因地制宜探索适合本地不同类型集体经营性资产的发展模式，提升运行效益。3.完善强农惠农富农支持制度。政府的职能作用对于城乡融合发展的顺利实现极为关键。因此，中央和地方政府需审时度势，根据各地农村的实际情况，加大对农村、农业和农民的扶持力度。从农业发展来看，要进一步加强农业支持保护，进一步健全农业市场的定价体系，在适度提升最低收购价格的基础上，对农业生产实行补贴，完善补贴制度，开展多元化的农业保险，推广全成本保险、农作物收益保险等保险，完善价格、补贴和保险“三位一体”的补贴制度，构建完善主要农作物生产经营主体的收益分配制度。

　　三、完善城乡要素融合机制，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置

　　要打破城乡市场、行政区域划分界线和壁垒，使产品和生产要素能在城乡之间自由公平流动，完善城乡要素资源的合理分配制度，打破阻碍城乡要素自由流通和公平交换的制度障碍，推动更多的要素流向乡村，在农村形成人才、土地、资本、产业、信息等要素的良好流通。从实现农民在劳动、土地、资金、技术等要素交易中的公平利益出发，畅通城乡人口、资金、技术等要素的流通通道，推动城市资金、人才和技术下乡，形成城乡要素双向合理流动的新格局。

　　四、完善城乡产业融合机制，增强城乡融合发展动能第一，要建立一套农业和第二、三产业相互结合的现代体系，重点是调整农业结构，延伸农业产业链，扩大农业多种功能，发展新型农业形态；以农民合作社、家庭农场、龙头企业和产业联盟等为主要形态，积极发展新型乡村产业融合组织；以扩大绿色食品、有机食品和无公害农产品供给为重点，优化农业生产体系。第二，构建城乡产业整体发展的格局。要主动适应新形势，用工业理念发展农业，以市场需求为导向，以利益联结机制为核心，以制度、技术和商业模式创新为动力，根据当地的资源禀赋、产业基础、发展条件，推进城乡产业科学布局，加强城乡产业链条延伸对接，推动城乡产业整体发展，促进城乡产业广泛联合、分工协作、资源互补。

　　参考文献

　　[1]龙文军,张莹,王佳星.中国传统村落与城乡融合之路[M].南京:江苏凤凰科学技术出版社,2021:92.

　　[2]易赛键.城乡融合发展之路:重塑城乡关系[M].北京:红旗出版社 ,2019:75.

　　[3]叶兴庆,金三林,韩杨,等.走城乡融合发展之路[M].北京 :中国发展出版社,2019:140.

　　[4]高云才.农村产业融合 有望接二连三[J].农村.农业.农民 (A版),2016(6):11-12.

　　[5]姚小飞.中国特色城乡一体化:历史发展与当代实践[M].北京:社会科学文献出版社,2020:58.

　　作者简介：陈峰燕，副教授，研究方向为农业经济、可持续发展。