最高检官员：行贿犯罪档案查询没有门槛
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:档案查询,行贿犯罪
- 发布时间:2012-03-15 16:40
2月16日，最高人民检察院对检察机关行贿犯罪档案查询系统实施全国联网，各级检察机关在本地就可以查询全国行贿犯罪档案。
最高检的统计数字显示，2011年全国检察机关共受理行贿记录查询63万次，533家有行贿犯罪记录的单位和887名个人受到了限制准入、取消投标资格、降低信誉分或资质等级、中止业务关系等处置。
“在工程建设领域和政府采购中，涉及招投标环节的行贿多发易发，行贿犯罪档案查询可以成为阻止此类犯罪、确保工程质量的一把利剑。”最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长宋寒松对《瞭望东方周刊》说。他对行贿犯罪档案查询系统的运作模式和实际成效等问题作了解析。
选择1997年作为节点
早在2002年时，浙江省宁波市北仑区等一些基层检察院就开始探索行贿犯罪档案查询工作，尝试在建筑工程等招标活动中，对有不良记录的行为人的投标活动进行限制。
2004年4月，最高人民检察院与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿档案查询试点工作的通知》，确定在江苏、浙江、重庆、四川、广西五省区试点。
2006年1月1日，行贿犯罪档案查询系统在全国各级检察机关正式启用，与之配套的最高人民检察院《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》于2006年3月4日施行，对行贿犯罪档案的录入范围、申请程序、查询内容、处置办法等方面作出明确规定。
该规定向社会各界明确了检察机关行贿犯罪档案可供查询的范围，即：1997年刑法修订实施以来，由检察机关立案侦查、并经人民法院裁判的，发生在建设、金融、医药卫生、教育和政府采购五大领域的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪四类案件的档案。
“选择1997年作为节点，主要是刑法修改后，在犯罪认定上有很多变化。”宋寒松说，而选择建设、金融等五个领域，“主要是它们的需求最大。当时系统也在初创期，担心出现不良现象，就考虑先在特别需求的领域试一试，看看效果到底怎样。”
2008年中共中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，明确指出“建立和完善商业贿赂犯罪档案查询系统，把是否存在不正当交易行为尤其是行贿行为作为市场准入和退出的重要依据。”
据此要求，最高检将三年多行贿犯罪档案查询工作情况进行总结，认为取消行业领域限制的时机已经成熟。“经过试验看到效果很好，社会确实需要，虽然出现个别的比如伪造查询告知函等现象，有些人成立中介，号称专门做查询的，拿这个卖钱，但整体试点过程没有太大的不良反应，而对威慑行贿犯罪却起到很大作用。”宋寒松说。
2009年9月1日，《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》实施。新规定取消原来对录入和查询范围的限制，由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域。
突破局域限制
在全国联网查询前，行贿犯罪档案查询系统还一直受到地域限制，各地档案系统仅能查询本省、市、自治区范围内的行贿记录，不能查询全国其他地区，致使一些行贿者或者行贿单位转到其他地方继续通过行贿方式竞标。
“比如一家黑龙江企业曾有行贿记录，跑到四川去竞标，四川当地要查清楚就非常费劲。这是网还没织密，还有逃脱的可能。”宋寒松说，而如果全国联网的话，就能堵住漏洞了。
为此，最高检一直尝试将行贿犯罪档案查询系统实现全国联网。2010年1月1日，华东六省一市行贿犯罪查询系统完成了区域联网，实现了互联互通。
两年之后，2012年2月16日行贿犯罪档案查询系统终于实现了全国联网。检察机关行贿犯罪档案查询工作得到很好响应，一些地方行业主管(监管)部门陆续出台文件或规定，将行贿犯罪档案查询作为招投标和政府采购的必经程序，要求凡是参加投标或政府采购的企业必须经过行贿犯罪档案查询这一关，比如山东省济宁市检察院与济宁市金融部门联合规定凡100万元以上的贷款，全部纳入行贿犯罪档案查询范围，一旦发现行贿劣迹，一律拒绝放贷。
申请程序不是门槛
“一般是电话咨询，这几天主要以常识性咨询为主，有人打电话过来问如果人在外地，是不是要到北京来查，有的问要提供哪些材料，有的问多长时间能够答复。”最高检行贿犯罪档案管理查询中心的工作人员对《瞭望东方周刊》说，目前还没有接待具体的查询。
“最高检行贿犯罪档案查询管理中心主要职责是管理，当然也受理部分查询，主要是中央部委机关、中央企业的查询。”最高检行贿犯罪档案管理查询中心主任柳晞春对本刊记者说。
目前使用的行贿犯罪档案查询系统软件由高检预防厅组织研发，系统包括所有的行业和领域。所有社会单位和个人都可申请查询。查询方式主要有两种：一是直接到人民检察院查询，二是申请人可通过电话预约查询。
查询人向检察院申请查询，需要提交相关材料，如书面申请要包括查询事由和查询内容，同时单位查询要提交介绍信，公司、企业应提交营业执照原件及复印件，个人查询需提交身份证原件及复印件等。
对申请查询的程序设置，有人质疑存“门槛”之嫌，认为行贿犯罪记录不属于个人隐私范围，而是公共信息应该公开的一个组成部分，应直接全部公开，让公众知晓，没必要设置“申请查询”环节，对此宋寒松认为：“不能是凑热闹或出于好奇来查询，首先要有查询需要，申请程序是为明确查询需要而设，我们不设其他门槛。任何人或单位提出申请，比如要参加政府采购或者竞标投标或者贷款等，然后出具身份证明，就可以来查。”
“但是来最高检查询是有一定限制的，主要向中央国家机关开放查询。我们也不是特意设门槛。北京市所有招投标项目在北京市都能进行查询，最近的是东城区，没必要非到高检来。”宋寒松说。
“不得纳入查询范围”的内容
对于符合查询条件的，检察院会向对方提供“行贿犯罪档案查询结果告知函”，告知函中包括行贿的时间、行贿犯罪的数额、法院判处的刑罚。目前系统开放查询的信息主要是1997年10月以来经法院生效裁判确认构成行贿罪的单位和个人，系统还包括一些行贿行为、受贿犯罪的信息，但这部分资料目前只是作为检察机关内部信息掌握，有关主管（监管）部门在干部管理监督、市场主体诚信状况调查监管等方面内部掌握使用。
对此，《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》第十一条有明确规定：“检察机关对人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为、检察机关作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为信息，应当由预防职务犯罪部门集中实行严格管理，不得纳入查询范围对外提供”。
宋寒松解释：“这个系统叫行贿犯罪档案查询，有些是行贿行为，可能因为行贿数额小，或认罪态度好，或是他人索贿，自己被逼无奈，不行贿就办不成事，存在‘被行贿’的情况，这些不构成犯罪，但也录入系统，仅是作为一种分析资料使用，这就不宜纳入公开查询。”
“检察机关只提供查询服务，对于查询之后的处置，属于行政管理的职权范围，检察机关不作干预。”宋寒松说，行政监察部门、行业主管监管部门和业主单位通过行贿犯罪档案查询发现某单位和个人有行贿犯罪记录，会根据不同的情况，依法、依规作出处置，“目前处置办法主要包括：取消投标资格、中标资格，降低资质等级，扣减信誉分，一定时期内限制准入，吊销资质证书、营业执照，以及中止业务等等。”
2011年，江苏省吴江市检察院参与对全市513家中介机构信用评级，其中21家因有行贿行为而被禁止中介服务，对31家建筑企业和38名从业人员做出降低信用分或纳入“市场准入黑名单”的处分。
这是行贿犯罪查询系统起到作用的例证，但宋寒松认为，仅有一个查询系统是不够的，还需要各项制度形成体系，“查询系统建起来了，有关部门要是不用，照样使那些有过行贿犯罪记录的人或单位参加竞标等，这就起不到作用。”
为了避免只查不用的现象，最高检已与住建部、交通运输部等9个部委形成纪要，规定在相关行业和领域内，例如招投标、贷款和政府采购等关键环节，有关部门和建设单位将向检察机关进行行贿犯罪档案查询，作为监管工作的必经程序之一，并将处置的结果反馈给检察机关。检察机关将主动对应用情况进行跟踪。
堵住漏洞
虽然最高检与其他部委形成纪要，将行贿犯罪档案查询作为监管工作的必经程序之一，但最终如何避免这种程序流于形式，宋寒松认为，查询工作逐步法制化是努力方向。
“现在有17个省级人大都做出《预防职务犯罪工作条例》，把行贿档案查询作为一个内容纳入条例当中。但覆盖全国的立法规定现在还没有，还要进行推进。”宋寒松说，比如通过国家预防腐败联席会议机制，协调推动将行贿犯罪档案查询制度纳入到相关法律法规之中。
“立法推进之外，还是要立足查询系统本身。”宋寒松说，比如跟踪监督“行贿黑名单”，“有的企业十年前有过行贿记录，经过这些年的变化，建立了完善的企业制度，也很守法，但实际中还遭到壁垒，无法参与竞标或采购，若能将这些信息也纳入查询系统，就可以为相关主管部门考察企业能否参与竞标时提供更全面的参照。”
除了避免将某些企业“一棍子打死”，堵住一些被列入行贿犯罪档案查询系统的公司“洗白”犯罪记录的漏洞，亦是防范重点。南京市检方曾对“行贿犯罪档案”中3家犯有单位行贿罪的企业进行了跟踪，结果发现，其中有两家重新成立了新的公司，并以新公司的名义开展经营。
“其实我们很早就已经注意到有些公司可能会采取重新注册的方式来掩盖自己的行贿历史。”最高人民检察院预防厅副厅长陈正云曾公开表示，最早对单位进行查询主要根据单位名称，现在逐渐推行单位查询以组织机构代码为准、以单位名称为辅的方式，不再完全根据单位名称来查询，以保证被查询单位的唯一性，便于进行甄别，只要公司没有注销，就无法通过改名的方式逃避查询。
“此外，我们很注重与工商、税务等部门的联系和配合，及时了解企业或个人的背景信息，关注有行贿犯罪记录的个人或单位申请注册公司、公司名称变更、法定代表人变更等情况。”陈正云说。
对此宋寒松持一致看法。“各部门的配合对于建立完善的防范体系很重要，光靠工程建设领域负责招投标或者政府采购领域负责采购的主管部门实行一些查询制度，是不行的。对于改头换面公司的揭露，就需要有关部门共同加强监控。”
《望东方周刊》记者张海林 | 北京报道
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最高检的统计数字显示，2011年全国检察机关共受理行贿记录查询63万次，533家有行贿犯罪记录的单位和887名个人受到了限制准入、取消投标资格、降低信誉分或资质等级、中止业务关系等处置。
“在工程建设领域和政府采购中，涉及招投标环节的行贿多发易发，行贿犯罪档案查询可以成为阻止此类犯罪、确保工程质量的一把利剑。”最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长宋寒松对《瞭望东方周刊》说。他对行贿犯罪档案查询系统的运作模式和实际成效等问题作了解析。
选择1997年作为节点
早在2002年时，浙江省宁波市北仑区等一些基层检察院就开始探索行贿犯罪档案查询工作，尝试在建筑工程等招标活动中，对有不良记录的行为人的投标活动进行限制。
2004年4月，最高人民检察院与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿档案查询试点工作的通知》，确定在江苏、浙江、重庆、四川、广西五省区试点。
2006年1月1日，行贿犯罪档案查询系统在全国各级检察机关正式启用，与之配套的最高人民检察院《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》于2006年3月4日施行，对行贿犯罪档案的录入范围、申请程序、查询内容、处置办法等方面作出明确规定。
该规定向社会各界明确了检察机关行贿犯罪档案可供查询的范围，即：1997年刑法修订实施以来，由检察机关立案侦查、并经人民法院裁判的，发生在建设、金融、医药卫生、教育和政府采购五大领域的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪四类案件的档案。
“选择1997年作为节点，主要是刑法修改后，在犯罪认定上有很多变化。”宋寒松说，而选择建设、金融等五个领域，“主要是它们的需求最大。当时系统也在初创期，担心出现不良现象，就考虑先在特别需求的领域试一试，看看效果到底怎样。”
2008年中共中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，明确指出“建立和完善商业贿赂犯罪档案查询系统，把是否存在不正当交易行为尤其是行贿行为作为市场准入和退出的重要依据。”
据此要求，最高检将三年多行贿犯罪档案查询工作情况进行总结，认为取消行业领域限制的时机已经成熟。“经过试验看到效果很好，社会确实需要，虽然出现个别的比如伪造查询告知函等现象，有些人成立中介，号称专门做查询的，拿这个卖钱，但整体试点过程没有太大的不良反应，而对威慑行贿犯罪却起到很大作用。”宋寒松说。
2009年9月1日，《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》实施。新规定取消原来对录入和查询范围的限制，由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域。
突破局域限制
在全国联网查询前，行贿犯罪档案查询系统还一直受到地域限制，各地档案系统仅能查询本省、市、自治区范围内的行贿记录，不能查询全国其他地区，致使一些行贿者或者行贿单位转到其他地方继续通过行贿方式竞标。
“比如一家黑龙江企业曾有行贿记录，跑到四川去竞标，四川当地要查清楚就非常费劲。这是网还没织密，还有逃脱的可能。”宋寒松说，而如果全国联网的话，就能堵住漏洞了。
为此，最高检一直尝试将行贿犯罪档案查询系统实现全国联网。2010年1月1日，华东六省一市行贿犯罪查询系统完成了区域联网，实现了互联互通。
两年之后，2012年2月16日行贿犯罪档案查询系统终于实现了全国联网。检察机关行贿犯罪档案查询工作得到很好响应，一些地方行业主管(监管)部门陆续出台文件或规定，将行贿犯罪档案查询作为招投标和政府采购的必经程序，要求凡是参加投标或政府采购的企业必须经过行贿犯罪档案查询这一关，比如山东省济宁市检察院与济宁市金融部门联合规定凡100万元以上的贷款，全部纳入行贿犯罪档案查询范围，一旦发现行贿劣迹，一律拒绝放贷。
申请程序不是门槛
“一般是电话咨询，这几天主要以常识性咨询为主，有人打电话过来问如果人在外地，是不是要到北京来查，有的问要提供哪些材料，有的问多长时间能够答复。”最高检行贿犯罪档案管理查询中心的工作人员对《瞭望东方周刊》说，目前还没有接待具体的查询。
“最高检行贿犯罪档案查询管理中心主要职责是管理，当然也受理部分查询，主要是中央部委机关、中央企业的查询。”最高检行贿犯罪档案管理查询中心主任柳晞春对本刊记者说。
目前使用的行贿犯罪档案查询系统软件由高检预防厅组织研发，系统包括所有的行业和领域。所有社会单位和个人都可申请查询。查询方式主要有两种：一是直接到人民检察院查询，二是申请人可通过电话预约查询。
查询人向检察院申请查询，需要提交相关材料，如书面申请要包括查询事由和查询内容，同时单位查询要提交介绍信，公司、企业应提交营业执照原件及复印件，个人查询需提交身份证原件及复印件等。
对申请查询的程序设置，有人质疑存“门槛”之嫌，认为行贿犯罪记录不属于个人隐私范围，而是公共信息应该公开的一个组成部分，应直接全部公开，让公众知晓，没必要设置“申请查询”环节，对此宋寒松认为：“不能是凑热闹或出于好奇来查询，首先要有查询需要，申请程序是为明确查询需要而设，我们不设其他门槛。任何人或单位提出申请，比如要参加政府采购或者竞标投标或者贷款等，然后出具身份证明，就可以来查。”
“但是来最高检查询是有一定限制的，主要向中央国家机关开放查询。我们也不是特意设门槛。北京市所有招投标项目在北京市都能进行查询，最近的是东城区，没必要非到高检来。”宋寒松说。
“不得纳入查询范围”的内容
对于符合查询条件的，检察院会向对方提供“行贿犯罪档案查询结果告知函”，告知函中包括行贿的时间、行贿犯罪的数额、法院判处的刑罚。目前系统开放查询的信息主要是1997年10月以来经法院生效裁判确认构成行贿罪的单位和个人，系统还包括一些行贿行为、受贿犯罪的信息，但这部分资料目前只是作为检察机关内部信息掌握，有关主管（监管）部门在干部管理监督、市场主体诚信状况调查监管等方面内部掌握使用。
对此，《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》第十一条有明确规定：“检察机关对人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为、检察机关作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为信息，应当由预防职务犯罪部门集中实行严格管理，不得纳入查询范围对外提供”。
宋寒松解释：“这个系统叫行贿犯罪档案查询，有些是行贿行为，可能因为行贿数额小，或认罪态度好，或是他人索贿，自己被逼无奈，不行贿就办不成事，存在‘被行贿’的情况，这些不构成犯罪，但也录入系统，仅是作为一种分析资料使用，这就不宜纳入公开查询。”
“检察机关只提供查询服务，对于查询之后的处置，属于行政管理的职权范围，检察机关不作干预。”宋寒松说，行政监察部门、行业主管监管部门和业主单位通过行贿犯罪档案查询发现某单位和个人有行贿犯罪记录，会根据不同的情况，依法、依规作出处置，“目前处置办法主要包括：取消投标资格、中标资格，降低资质等级，扣减信誉分，一定时期内限制准入，吊销资质证书、营业执照，以及中止业务等等。”
2011年，江苏省吴江市检察院参与对全市513家中介机构信用评级，其中21家因有行贿行为而被禁止中介服务，对31家建筑企业和38名从业人员做出降低信用分或纳入“市场准入黑名单”的处分。
这是行贿犯罪查询系统起到作用的例证，但宋寒松认为，仅有一个查询系统是不够的，还需要各项制度形成体系，“查询系统建起来了，有关部门要是不用，照样使那些有过行贿犯罪记录的人或单位参加竞标等，这就起不到作用。”
为了避免只查不用的现象，最高检已与住建部、交通运输部等9个部委形成纪要，规定在相关行业和领域内，例如招投标、贷款和政府采购等关键环节，有关部门和建设单位将向检察机关进行行贿犯罪档案查询，作为监管工作的必经程序之一，并将处置的结果反馈给检察机关。检察机关将主动对应用情况进行跟踪。
堵住漏洞
虽然最高检与其他部委形成纪要，将行贿犯罪档案查询作为监管工作的必经程序之一，但最终如何避免这种程序流于形式，宋寒松认为，查询工作逐步法制化是努力方向。
“现在有17个省级人大都做出《预防职务犯罪工作条例》，把行贿档案查询作为一个内容纳入条例当中。但覆盖全国的立法规定现在还没有，还要进行推进。”宋寒松说，比如通过国家预防腐败联席会议机制，协调推动将行贿犯罪档案查询制度纳入到相关法律法规之中。
“立法推进之外，还是要立足查询系统本身。”宋寒松说，比如跟踪监督“行贿黑名单”，“有的企业十年前有过行贿记录，经过这些年的变化，建立了完善的企业制度，也很守法，但实际中还遭到壁垒，无法参与竞标或采购，若能将这些信息也纳入查询系统，就可以为相关主管部门考察企业能否参与竞标时提供更全面的参照。”
除了避免将某些企业“一棍子打死”，堵住一些被列入行贿犯罪档案查询系统的公司“洗白”犯罪记录的漏洞，亦是防范重点。南京市检方曾对“行贿犯罪档案”中3家犯有单位行贿罪的企业进行了跟踪，结果发现，其中有两家重新成立了新的公司，并以新公司的名义开展经营。
“其实我们很早就已经注意到有些公司可能会采取重新注册的方式来掩盖自己的行贿历史。”最高人民检察院预防厅副厅长陈正云曾公开表示，最早对单位进行查询主要根据单位名称，现在逐渐推行单位查询以组织机构代码为准、以单位名称为辅的方式，不再完全根据单位名称来查询，以保证被查询单位的唯一性，便于进行甄别，只要公司没有注销，就无法通过改名的方式逃避查询。
“此外，我们很注重与工商、税务等部门的联系和配合，及时了解企业或个人的背景信息，关注有行贿犯罪记录的个人或单位申请注册公司、公司名称变更、法定代表人变更等情况。”陈正云说。
对此宋寒松持一致看法。“各部门的配合对于建立完善的防范体系很重要，光靠工程建设领域负责招投标或者政府采购领域负责采购的主管部门实行一些查询制度，是不行的。对于改头换面公司的揭露，就需要有关部门共同加强监控。”
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