美国会陷入“财政危局”吗

　　就整体情况而言，一个不容忽视的走向是——2012年底和2013年初美国财政政策面临重大考验。

　　从税收方面看，布什政府任期内的若干减税措施即将到期，奥巴马政府在金融危机期间的经济刺激法案包含诸多减税政策，也将于年底集中结束；从支出方面看，奥巴马政府去年8月签署的“预算控制法案”明年初生效，将开始大幅度削减社会开支和军费开支。

　　如此重大而又集中的政策调整会对美国经济社会产生显著影响。2012年5月22日，美国国会预算局发布报告，认为如果听任减税措施终止，税率恢复后将增加税收4000亿美元，如果按时执行削减开支计划将减少政府开支1000亿美元，再加上其他因素影响美国将综合减少赤字6000亿美元。

　　这些收缩性财政政策将通过乘数效应对消费和投资产生巨大影响，2013年上半年GDP将收缩1.3%，美国面临新一轮经济衰退的威胁。

　　在此之前，美联储在4月份的议息会上也表达了对财政政策走势的关切，与会官员和经济学家认为未来几个季度政府部门的行为可能对经济增长造成拖累，财政政策的不确定性会使得企业推迟雇佣工人和投资，而这种冲击是美联储所无能为力的。

　　在这种大背景下，各界普遍在密切关注“财政危局”（Fiscal Cliff）问题，国内甚至将其直译为“财政悬崖”，更凸显了问题的严重性。

　　症结是什么

　　在欧债危机导致国际金融市场不断动荡的背景下，美国国债仍然有资金安全港效应，国债收益率很低，美国短期内并不存在融资困难，不会出现希腊等国政府发不出工资、揭不开锅的困境。

　　目前的症结在于，一方面国债余额不断创历史新高会增加中长期税收负担，压缩政府未来的政策空间，影响中长期经济增长潜力。从这个角度讲，削减赤字是必须的，而且不应该耽搁。

　　但另一方面，目前美国的经济复苏尚不稳固，失业率仍然偏高，房地产市场持续低迷，如果贸然削减赤字，短期内会对宏观经济产生巨大冲击。关键问题是如何处理好这种短期和长期的权衡。

　　政府预算是对财政资源的分配，是政党政治的核心。民主、共和两党在财政政策上的理念分歧由来已久，再加上利益博弈和选举政治因素，美国国会和白宫之间预算战隔三岔五就会上演。

　　打不完的“预算战”

　　1990年5月开始，当时的老布什政府与国会就削减联邦预算赤字问题展开了马拉松式的谈判，老布什拒绝签署应急预算方案，联邦政府因为资金短缺被迫关门3天，公众怨气极大，之后双方加紧谈判，直到10月27日妥协后的预算法案才正式出炉。

　　法案增加了对富人征税、征收奢侈品消费税等内容，但是法案也制定了削减开支的措施。

　　1995年10月当国债上限达到法定限额时，克林顿政府和国会也展开了较量，1994年共和党刚刚在国会取得多数党位置，野心勃勃，提出7年内平衡预算的法案，克林顿经过犹豫做出妥协，提出10年内平衡预算。但共和党进一步提出了平衡预算的具体项目，要求大幅度削减社会福利开支，尤其是医疗开支，遭到克林顿拒绝。

　　白宫和国会展开了拉锯战，政府被迫依靠应急预算方案运转，应急方案到期后仍然不能妥协，联邦政府两次关门，80万政府雇员无薪放假，圣诞节期间白宫甚至没钱支付电费。直到1996年5月双方才达成协议，共和党减税和削减开支的主张得到贯彻，但克林顿关于增加教育、环保、社会保障支出的主张也得到了满足，双方在妥协后各有所获。

　　2011年7月奥巴马政府的国债上限之争也颇为典型，在国际金融危机背景下，当时关于美国国债有可能违约的传言甚嚣尘上，直到最后10个小时才达成妥协。一个重要的结果是成立跨党派委员会协调削减赤字方案，如果协调失败则自动削减开支，但是从2013年开始执行。

　　奥巴马赢得了时间，在2012年11月大选之前将暂时摆脱国债上限的困扰；共和党坚持住了绝不增税的立场，也达到了削减社会开支的目的。民主党和共和党都宣布赢得了胜利，但这场争斗导致随后标准普尔下调美国国债评级，引发了全球金融市场动荡。

　　值得注意的是，三次典型预算战都发生在总统大选的前一两年。

　　新的背景以及各派主张

　　2012年年底的这次财政危局有新的背景。

　　一方面，当前美国的财政赤字、国债余额问题已经达到史无前例的严重程度，财政紧缩变得更为迫切，白宫在要求提高国债上限时国会要求的交换筹码会提高；另一方面，美国经济复苏仍然有其脆弱的一面，失业率居高不下，这使得在财政紧缩时的顾虑非常之大。此外，这次财政危局面临众多的税收优惠政策和削减开支计划的集中交接，而从11月大选结束到年底只有1？2个月的时间，时间非常紧迫。与前3次典型的预算战相比，这些因素增加了年底财政危局的复杂性。

　　从目前各党主张来看，共和党人、参议院议长博纳已经声明，在提高国债限额的同时必须配套等额的开支削减，这与去年的立场是一致的，相当于给民主党套了一个紧箍。受其党派背景的影响，共和党反对削减军费开支，主张削减社会开支。共和党整体上主张将减税措施永久化，认为增税会妨碍经济活力。

　　民主党主张适当增税，尤其是对富人增税。美国的收入分配形势日趋恶化，而税收的调节作用有限，按照美国现在的税率规则，超级富豪巴菲特的税率甚至低于他的助手，很多人认为这是对富翁的溺爱，民主党据此提出巴菲特税，是为了缓解财政压力，更主要的是体现社会公平。

　　民主党把削减开支的矛头指向军费开支，在经历了阿富汗战争、伊拉克战争以后，美国庞大的军费开支已经成为众矢之的，民主党认为这是削减开支最重要的途径。

　　年底“财政危局”的前瞻

　　毫无疑问，2012年11月份总统大选的结果将会影响年底“财政危局”的结果。如果奥巴马获得连任，税收政策的调整将较为差异化，考虑到经济复苏形势仍然不尽理想，有可能再次延长现在的部分中产阶级减税措施。

　　同时，奥巴马倡导的巴菲特税已经深入人心，很可能会敦促加大对富人征税的力度。而且，奥巴马不会接受将削减开支单纯集中在社会开支方面，很有可能是社会开支和军费开支各打五十大板。这将是一个标准的政治妥协的结果。

　　如果罗姆尼赢得大选，局势将更加微妙。

　　根据历史经验和当前美国的经济形势，笔者初步得出几个预判：其一，一场围绕财政政策的政治争斗在所难免。民主党将继续坚持向富人增税的主张，共和党则将继续倾向于削减开支。这场角力很有可能会持续几个月，如果协调不力，联邦政府关门一段时间将不足为奇，甚至评级机构调整美国国债评级的可能性也是存在的。其二，财政紧缩的力度不可能过大。政治家必须考虑政策的连续性和民众的接受能力，减税容易增税难，增支容易节支难，目前美国经济复苏仍然较为脆弱，大幅度紧缩财政必然会引起公众的强烈不满。国会预算局已经给出了全面财政紧缩可能引发衰退的警告，如果政治家冒天下之大不韪执意紧缩，一旦出现衰退，他们就会成为历史罪人。这是政治家在决策时必须要掂量的。其三，财政危局对宏观经济的冲击将被控制在有限的范围之内。尽管国会预算局根据其模型做出了财政紧缩可能引发衰退的测算，但这是设想的最差的情景，政治家的妥协会使财政紧缩的力度有所降低。而且，只要公众已经有充分预期，就会提前调整消费和投资，政策调整的短期冲击就会相对缓和。

　　（作者单位：社科院世界经济和政治研究所）

　　文/曹永福