审委会回避制“风声”之后看“雨点”

　　对于各地法院正陆续推行的审委会委员回避制，北京大禹律师事务所主任张燕生连用了两个“非常必要”。

　　“我曾代理的福建念斌投毒案，历时5年共7次审判，其中4次判处死刑立即执行。第四次发回福州中院重审时，被告人要求所有的审委会委员回避。”张燕生对《瞭望东方周刊》说，被告人当时认为虽然每次发回重审时合议庭成员都变了，但案件最后都是上审委会讨论决定，审委会还是原班人马。

　　“对于该被告人的申请，法官当时未予支持。”张燕生说，福州中院第四次也是判处念斌死刑。

　　审委会作为新中国成立之初为保证案件审理质量而设的审判组织，虽然不在判决书上出现，但因案件被认定为“重大、疑难”的标准弹性很大，事实上几乎所有社会影响较大、异地审判和性质敏感案件的最终裁判都出自审委会。曾引发社会关注的刘涌、杜培武、聂树斌等案件的终审判决均是如此。

　　近年来，法学界和律师界的一些人也不断呼吁改革审委会，诟病焦点是其仅听承办人汇报就作裁判的做法。

　　“审委会委员回避制有益于司法公正，要肯定，但实践时怎么操作，有没有机制保障，肯定会影响改革的效果。”中国社会科学院法学研究所诉讼法室主任熊秋红对《瞭望东方周刊》说，“未来发展方向肯定是要不断地弱化和限制审委会职权，将审判权交给合议庭，使庭审更加实质化。”

　　吃螃蟹者

　　2012年5月，广东省高院发布《关于完善审判委员会工作机制的实施办法》。《办法》规定：审判委员会全体委员的姓名以及履行职务有关的信息，应当通过广东法院网或其他方式对外公开，案件提交审判委员会讨论之前，合议庭应当书面向当事人公开审判委员会名单，并告知当事人有权申请回避。

　　“今年我们将在全省范围内推行审委会委员回避制度。”广东高院审判管理办公室负责人公开表示，下一步还将“建立审判指导意见的备案审查制度”、“以适当方式公布审判指导意见”。

　　试水审委会回避制度，广东并不是全国“第一个吃螃蟹”的。2011年3月22日，上海市第二中级人民法院举行《关于深化落实司法公开制度实施意见》新闻发布会，宣布将在全国率先推行当事人申请审委会委员回避制度，于当年4月1日后开始实行。

　　上海二中院副院长徐松青当时公开表示，“这是我们致力于‘看得见的公正’的一项具体措施”。最高人民法院司改办副主任、应用法学研究所副所长蒋惠岭当时也表态说，上海二中院的做法具有在全国范围内推广的价值。

　　随后多地法院不断试水审委会委员回避制。2011年5月5日，宁波江北区法院开始试行该制度；2011年10月20日，北海中院制定《告知审判委员会委员名单及申请回避权利通知书（样式）》。

　　尽管已经有了制度，而在上述地区，公开的申请回避案例还不多见。

　　2011年10月13日，浙江之星律师事务所律师袁裕来在代理一起起诉宁波某地城管局执法行为违法的行政案件中，宁波江北区法院向当事人和代理律师发出“申请审判委员会委员回避权利告知书”，说该案要提请审判委员会讨论决定。告知书附上了参与讨论案件的委员名单。

　　“这是我第一次被通知可以申请审委会回避。”袁裕来对《瞭望东方周刊》说，随后他申请江北区法院全体审委会委员回避，“理由是如果审委会‘判而不审’，它就无法对双方当事人争议的事实和法律问题，根据当事人提供的证据、依据以及各自发表的意见，作出准确判断。”

　　袁裕来在业界享有“行政诉讼第一人”之称。“一般稍尖锐点的，比如涉及拆迁等的行政诉讼案件，都会上审委会讨论，这类案子常牵涉地方政府，我们因此对审委会缺乏充分的信任基础。”袁裕来说。

　　他的申请没有得到法院准许。

　　在北海，2011年12月7日，案件当事人伍某和张某向北海中院递交申请书，申请审委会3名委员回避，认为其中两名委员曾作为原审合议庭成员参与此案审理，而另一名委员曾作为审委会委员参与过审理涉及申请人的多宗案件，均与案件有利害关系。

　　经过审查，北海中院院长作出决定并告知申请人，同意请求对其中两名委员不参加该案审委会讨论的回避申请。

　　截至2012年4月11日，北海中院已向案件当事人发放《告知审判委员会委员名单及申请回避权利通知书》上千份，已有两个案件的3名当事人申请该院4名审委会委员回避，已依法决定其中2名委员回避。

　　“利害关系”应有更明确规定

　　就回避制度的具体操作，张燕生认为“法官回避的制度规定应更明确些。”

　　张燕生说，《法官法》第六章十六条、十七条以及2000年1月30日最高法发布的《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、2011年2月10日发布的《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》等是目前关于法官回避制度的依据。

　　此外，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中对审判人员自行回避和当事人有权申请审判人员回避均有原则性规定，最高法院先后制定并公布了执行三大诉讼法若干问题的解释，而在1998年最高院《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》中，首次在回避主体上将审判委员会委员纳入其中。

　　“在中国审判组织中，独任庭是由职业法官一人组成的审判组织，对简单案件进行审判；合议庭则是根据合议制原则建立的审判组织，负责绝大多数案件的审判工作。”熊秋红说，审委会尽管不直接主持或参加法庭审判，也实际承担着审判职能，“将回避制度延伸至审委会，符合一个简单逻辑，只要判案中涉及利害关系就应该回避。”

　　“现实中，对审委会回避还用得不太多，很多人没有想到这项权利，因为一直没有清晰明确的法律根据，其实有需求的当事方是不少的。”张燕生说。

　　目前一些地方对审委会委员回避已经有了相对详细的规定，如广东高院规定：审委会委员是案件的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系，本人或者其近亲属与案件有利害关系，与案件的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系，及与案件当事人之间存在有其他利害关系，可能影响案件公正处理等五种情形之一的，审委会委员应当自行回避，当事人也可以申请回避。

　　张燕生曾接手一个案子，“院长跟受害人之间有非常轻微的关系，受害人家属曾经在院长家里当过保姆，无论这最后是否成为一个回避理由，申请院长回避是可以提的。”

　　“今年5月有个案子，我申请了法官回避，理由是法官和被告律师曾合作出版过一本书，两者之间就可能存在出版费、稿费等关系，法院同意了我们的申请。”袁裕来说。

　　法官眼中的回避制

　　“审委会回避制度是一个好的开端，”张燕生说，“审判委员会有十几个成员，对其中个别委员申请回避成功，不能说一点效果没有，但不见得能对案件的最后结果起决定性作用。”

　　目前北京尚未推行审委会回避制，“我还没有遇到过当事人提出要审委会回避的例子，一般是当事人提出法官回避，原因是态度不好之类，当事人一般说不出什么真正的理由来，因为老百姓很难了解有关人员之间的关系。”北京市某法院刑事审判一庭法官陈华（化名）对《瞭望东方周刊》说。

　　“对审委会回避，以北京来说，不少当事人不知道是谁组成审委会，审委会委员的回避只能是主动回避，如果他不提出来，别人也不知道。他说没关系，别人无从查证。”陈华说。

　　在陈华看来，像广东等地将审判委员会全体委员的姓名及履行职务的信息对外公开，可能会起到一定作用，“但对于他们跟案件之间的利害关系的掌握却是另外一回事，若审委会委员的社会关系十分复杂，这些社会关系人从事法院以外的工作，社会脉络比较多，别人就很难知晓。”

　　在上海市第二中级人民法院的官方网站上，靠近左侧一栏设置有“审判委员会委员”名单，共16位，排在第一个的是王信芳，打开链接后看到关于他的信息介绍为“上海市第二中级人民法院院长、审判委员会委员、一级高级法官”，并配有照片。

　　审委会委员往往首先就是院长，但陈华认为，“若实行审委会回避制，最应回避的可能就是院长，因为院长一表态，其他委员随声附和的可能性较大。”

　　北京某法院专管刑事案件审理的李姓法官认为，审委会回避制在实际中会遇到执行障碍，“上审委会讨论的案子，一般提前半个月告知当事人，如果有申请回避环节的话，当时也应告诉当事人哪些人会参加讨论。但真到讨论那天，本来10个人参加的，可能只来了8个。”

　　李法官对《瞭望东方周刊》说，因为审委会委员大部分是院长、副院长或各庭长，都有行政职务上的工作，“被申请回避的委员当天开会就没参加，临时又改了几位委员参加，那是否要再告知当事人呢？此外，审委会讨论，当事人是不在场的，回避没回避，当事人怎么能确认呢？”

　　“我认为这项制度的推行，关键在于实际效果。”上述李姓法官说，比如申请了院长回避，“其他委员是副院长和庭长，如果院长打了招呼，虽说他本人回避了，但有没有解决问题呢？”

　　审委会有把握政策的特殊功能

　　陈华从上世纪80年代起一直担任刑事法官，“审委会还没有发生实质变化。”陈华说，他感觉对于审委会改革的“风声还不够大，雨点也不够大”。

　　作为人民法院审判组织改革的重要内容，审委会改革曾在人民法院1999年发布的《“一五”改革纲要》、2005年发布的《“二五”改革纲要》中被重点提及。

　　《“二五”改革纲要》提出，最高人民法院审判委员会设刑事专业委员会和民事行政专业委员会；高级人民法院、中级人民法院根据需要在审判委员会中设刑事专业委员会和民事行政专业委员会；要求高水平的资深法官能够进入审判委员会，审判委员会由会议制逐步改为审理制。

　　“专业委员会的设计很好，比如知识产权的案子，刑事庭庭长不太懂，有专业委员会就好办了。”陈华说，但他本人所在的法院在这方面一直没有什么变化。

　　2007年9月，最高人民法院印发《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，对审判委员会的性质、专职委员、审判专业委员会、讨论案件的程序、表决等内容，提出了指导性意见。

　　对此，媒体当时普遍认为最高法院旨在为审委会一直备受诟病的“高度行政化”开出药方。当年，各地法院审委会也纷纷设立专职委员，而实际运行还不理想。由于专职委员比原有职务高半个行政级别，该位置成为一些法院安置一些快到退休年龄的法院领导的特殊通道。

　　2008年，中央新一轮深化司法体制和工作机制改革部署了完善审判委员会讨论案件的范围和程序、落实并完善检察长列席审判委员会、规范审判委员会职责和管理工作等三项改革任务。

　　2009年，最高人民法院审判委员会制度改革课题组成立，研究审判委员会的现状及存在的问题。

　　2010年，《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》重新制定并发布。

　　“审委会改革还没有真正落到实处的一个很重要原因是，审委会有一个很大的功能是要掌握、把握各种政策。”张燕生曾在北京市中级法院刑一庭当过15年法官，1994年离开法院在刑事诉讼领域做律师，“比如这段政策上要求严打，主审法官认为不用给重刑，但审判委员会在考虑当前政策情况下进行适当纠正。”

　　“又比如，这段时间醉驾或非法集资等社会影响比较大，这类案子即使比较明确也会上审委会讨论。对审委会改革必须考虑到它的这一功能。”上述李姓法官说，“自上而下的审委会改革尚有漫漫长途。”

　　《望东方周刊》记者张海林|北京报道

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