专门法院改革起步

　　6月最后一天，海拉尔铁路运输法院、检察院移交协议签字仪式在呼伦贝尔市举行。该仪式紧压着此轮铁路司法改革的最后期限。此前铁道部已表态，对铁路两院的经费保障只维持到今年6月底。

　　期限到来之前，全国各地的铁路运输法院、检察院陆续移交地方。

　　随着铁路司法改革的破冰，农垦、森林、石油、矿山等其他专门法院亦引起关注。早在2001年，中共中央（2001）9号文件就曾指出要“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制”；2004年，最高法院第二个五年改革纲要也进一步明确，要“改革现行的铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制”。

　　“企业或部门，拥有本系统的公检法，这是不太合理的现象。”北京理工大学经济学教授胡星斗对《瞭望东方周刊》说，他曾先后到海南农垦、黑龙江农垦实地调研，“农垦有一套自己的公检法，自侦自检自判。但由于农垦领域偏地域化，农垦法院等容易被外界忽略。”

　　“既然2001年和2004年都有文件提到，现在铁路已经改革，其他专门法院也应该会逐步被纳入国家统一的司法体系之中。”曾参与铁路法院改革设计的国家法官学院教授、最高人民法院研究室原副主任张泗汉对《瞭望东方周刊》说。

　　铁路司法人财物一次性交地方管理

　　针对包括铁路法院在内的专门法院，改革动议声由来已久，国家层面从未停止过理顺铁路公检法管理体系的努力。

　　张泗汉参与了上世纪90年代初期由全国人大法工委、最高法院启动的法院组织法修改，“当时外界对司法权力部门化的现象有不少意见，借修法的时机，试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。但因涉及诸多原因，在起草了20多稿后搁浅”。

　　“那时对专门法院总思路是，理顺体制，脱离有关部门控制，使之回归司法原位。大致设想，专门法院经费由中央司法财政统一划拨，干部由最高法院提请全国人大常委会任命。”张泗汉说，那时候铁路法院、检察院还没有脱离铁路系统，“实践中的改革没有实质进展的情况下，仅仅在修法上实现是很难办的”。

　　2009年7月8日，中央机构编制委员会办公室发布了《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》（15号文），铁路公检法脱离铁路企业，进入国家公职序列的帷幕开启。

　　15号文要求当年年底完成改革任务，明确提出要把铁路法院从铁路企业中剥离出来，一次性整体纳入国家司法体制，移交给所在地的省级党委、省高级人民法院管辖，实行属地管理。

　　“此轮改革是按照以上文件的内容进行的，主要是将铁路司法从铁路企业中剥离出来，纳入国家司法体制，人财物交地方管理，是一次性的，不分批。”张泗汉说，另外这次改革实行的是属地管理原则，“铁路运输中级法院所在地属于哪个省、自治区或者直辖市，就由它负责人财物。而以前铁路法院法官的任用和工资、办公用房、车辆、办公设备等都是由铁路部门负责的”。

　　中国目前的铁路法院、检察院的设置与“各管一段”的铁路局、铁路分局设置相对应，除了青藏铁路局之外，17家铁路局设有17家铁路中级法院、检察分院以及基层法院和检察院各59家。

　　“目前，铁路法院分两级，每个铁路局所在地设一个铁路运输中级法院，铁路局管辖范围内设有若干个铁路基层法院，一般是跨省市的。”张泗汉解释，以北京的铁路法院系统为例，北京铁路局辖区内设有两级专门法院：北京铁路局所在地设北京铁路运输中级法院；北京铁路局管内的地段，包括北京、天津、石家庄、太原、临汾、大同等设6个基层铁路运输法院。

　　按照目前的改革方案，北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院两家的人、财、物归北京市负责，业务上受北京市高级法院监督指导。天津、石家庄两家基层铁路运输法院则分别由天津市和河北省负责人、财、物，业务上级则是北京的铁路运输中级法院。

　　在铁路司法体制如是改革之前，海事法院已经这样运行。目前海事法院院长、庭长和法官基本上都由省、市组织部门提名，由省、市人大常委会任免；经费上，除厦门海事法院的经费纳入厦门市财政外，其余大部分海事法院均实行省级财政管理。2007年，民革中央曾对此作过调研，提出海事法院管理体制，可为进一步深化专门法院乃至司法体制改革借鉴。

　　近日铁路司法体制的改革大致是借鉴海事法院的管理模式，而更早一些的林业司法管理体制的变动也与此相似。

　　2005年7月28日，国务院办公厅发布《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知（国办发〔2005〕42号）》，2007年3月，中央机构编制委员会办公室发出《关于为森林公安和林业法检机构核定政法专项编制等事项的通知（中央编办发[2007]19号）》，明确要求理顺林业法检管理体制，将林业法院、检察院机构从原所属林业部门或企业中分离出来，纳入国家司法管理体系，林业法院的经费纳入地方政府财政预算或省级财政预算。

　　“最好设三个审级，由上而下自成体系”

　　法律人士郝劲松说：“在此之前，铁路法院的法官坐铁路局的车子，住铁路局的房子，拿铁路局开的工资，又全权审理和铁路局有关的案件，怎么审判？”

　　郝劲松曾三次将北京铁路局告上法庭，“两败一胜。我感到很有必要将铁路法院的人财物与铁路系统脱离，审判才能公正”。

　　张泗汉认为，按道理，铁路法院、检察院纳入国家统一司法管理体制，“人财物也应该由国家财政统一解决，但目前还只能依靠地方财政”。

　　目前，地方法院同样归同级党组织领导、纳入地方财政、对同级人大负责、受上级法院指导。“地方法院的各项关系都依托于地方，所以铁路法院的改革也是延续这样的体制。”张泗汉说，这种改革应该是过渡性的。

　　对此，他认为，在目前的改革方向上还可以争取更进一步。改革既要打破部门化，也要打破地方化，即铁路法院脱离铁路系统后，还要相对独立于地方。

　　“铁路法院最好是设三个审级，由上而下自成体系。”张泗汉说，比如在首都设立铁路运输高级法院，中级、基层法院按照铁路局、段分布领域设立。铁路运输高级法院人员由最高人民法院提请全国人大常委会统一任命或者授权最高法院任命，司法经费由国家财政划拨，司法行政和审判监督统一在最高法院，使之成为名实相符的专门法院。

　　这样做也是考虑到铁路法院案件管辖、审理都有别于普通法院，专业性很强，“一审为铁路中院审理的案件，二审由不熟悉此类案件的地方高院审理，可能会存在不协调”。张泗汉说，在此方面，海事法院与铁路法院面临类似问题。海事法院作为专门法院，规格与中级人民法院相当，只设一级，上级是按地域设立的地方高院。

　　对此，他认为从长远来看，铁路法院和海事法院都应当朝着自成体系的方向发展，考虑设立专门高级法院。

　　“过去曾有过铁路高级法院，1982年，正值‘严打’，有人认为铁路作为治安重灾区需要重点整治，就自上而下设立了三级铁路运输法院和检察院，形成了一个独立的铁路司法体系。”张泗汉说，当时设立的铁路高级法院设在铁道部内，“相当于铁道部的一个职能部门，质疑声音较大，1987年就撤销了”。

　　“那时撤销是对的。但现在既然已经从铁道部剥离出来了，若成立铁路高级法院，上下自成体系，就可以不受地方干扰，又可以适应铁路案件的跨地域特性。”张泗汉说，如果铁路司法改革，在去除司法部门化之外，还能在打破司法地方化方面有所建树，或许能为整个国家的司法体制改革开辟路径，“当然这需要慢慢来”。

　　此外，张泗汉认为下一步改革设计中，其他专门法院也应逐步被纳入国家统一的司法体系之中。

　　目前农垦法院的房子、车子、设备等都由所在的农垦局提供，与改革前铁路法院的模式差不多。而现任黑龙江某农垦法院副院长陈明（化名）认为，农垦法院算不上专门法院，“我们与地方法院审的案子没什么不同”。

　　胡星斗认为，黑龙江农垦、新疆兵团法院等因其地域管辖的封闭性，“当这些法院审理它所属部门或企业为一方当事人的案件时，或者这些部门或企业与案件有利害关系时，怎样保证公正裁决？”

　　有些专门法院的成立无严格法律依据

　　作为与普通法院相对应的专门法院，存在的根基在于法律明示给予其某类案件管辖权， 设立的目的是减轻一般管辖权法院的工作量并满足某些案件对程序的特殊要求，提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平。

　　那么，包括铁路法院在内的专门法院是怎样逐步设立起来的？现存的专门法院形态是否名副其实？

　　铁路法院的成立可追溯至建国初期。当时考虑到铁路是国家大动脉，运输的跨区域性等因素，1953年在全国成立了铁路运输法院，专门审理铁路运输沿线刑事案件。在机构序列上隶属司法部，未归铁道部管辖。

　　1954年9月《人民法院组织法》颁布，第二十六条明确规定设立军事法院、铁路运输法院、水上运输法院等专门人民法院，其组织由全国人大常委会另行规定。“这之后，铁路运输法院设立基层法院、中级法院两级，归铁路系统管理。”张泗汉说。

　　1957年专门法院迎来一场重大变故。当年8月，国务院56次会议通过《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》，9月将已经建立的19个铁路、水上运输法院撤销。“这是当时法律虚无主义思潮影响的结果，一些法律制度，包括律师制度也都取消了。”张泗汉说。

　　直到“文革”结束，司法体制恢复，1979年7月1日第五届全国人大二次会议再次制定通过《人民法院组织法》，第二条第三款规定：“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”

　　而在1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过的《人民法院组织法（修订本）》中，以上第二条的规定被改为“军事法院等专门人民法院”。

　　对于这次修改，时任全国人大常委会秘书长、法制委员会副主任王汉斌在其所作的《关于修改〈人民法院组织法〉、〈人民检察院组织法〉的决定和〈关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定〉等几个法律案的说明》中，曾经明确谈到：“专门法院除军事法院外，究竟还需要设立哪些专门法院，以及专门法院的体制、职责和管辖范围等，都还缺乏经验，各方面意见很不一致。这样修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设。”

　　“将铁路、水上、森林这些专门法院都放在了‘等’字里头，怎么理解就成了一个问题。而从历史来看，有关专门法院的法律规定和实际一直有差距，农垦法院、石油法院、矿山法院，其实也没有严格的法律依据。航空法院没有成立起来。”张泗汉说。

　　“海事法院是从原来的水上运输法院而来的，之所以独立出来，一个重要原因是海事海商案件具有复杂性、涉外性。”北京市京鼎律师事务所主任张星水对《瞭望东方周刊》说，之前水上运输法院归行政机关或具有企业性质的海运局管，“这不符合国际司法惯例，于是将水上运输法院改成海事法院，将其从交通部移交给最高人民法院。”

　　林业法院的历史起自1978年，东北、内蒙古等国有林区所在县在管辖区的林业局建立了一批林区人民法庭，调解民事纠纷和审理县人民法院授权的刑事案件。1983年《人民法院组织法》中删除了关于森林法院的规定。鉴于林业是国民经济的重要组成部分，最高人民法院研究决定改森林法院为林区基层法院，改中级森林法院为中级人民法院分院，林区基层法院和中级人民法院分院内设刑事、民事、经济、林业审判庭。

　　农垦法院的历史特殊性

　　农垦法院的存在具有历史特殊性。1958年3月20日《关于发展军垦农场的意见》发布，指出：“军垦既可解决军队复员就业问题，又可促进农业的发展，在有些地区还可以增强国防和巩固社会治安。因此，在有大量可垦荒地、当地缺乏劳动力，又有复员部队可调动的情况下，应实行军垦？？”

　　陈明介绍说，随着垦荒面积逐渐扩大，“所有的政府行政执法部门我们都有，农垦总局下设有交通局、统计局、教育局等各个部门，也有司法局、公安局、法院等。”

　　陈明记得1976年第一次在农垦内成立法庭，“这之前案子都要到当地法院去，而我们垦荒的地方非常偏远，去县城很不容易，得几十公里，路也差。后来地方法院也要求我们成立自己的法庭。”陈明说，当时农垦内没有法律人才，“通过简单的考核，我第一批被选当法官，那时要定期到地方法院参加培训，他们发教材，我们属于他们管，用他们的章，办的案子数量也算他们的，但人财物全是农垦这边提供。这时候我们只管民事，刑事案件还是地方管。”

　　直到1982年，陈明所在的法庭单独成立农垦法院，从当地法院中分离出来。正式的文件规定可追溯至当年9月28日黑龙江省第五届人大常委会第十七次会议通过的“关于在林区、农垦区建立人民法院和人民检察院的决定”。

　　“正式成立法院之后，我们法官任职一直紧跟着全国的做法走，参加司考和公务员考试，任免上都要经过省人大常委会。业务上归省高院管。财政上与地方法院不同，最高法院下拨一部分，农垦给一部分。我们法官的待遇比地方法院高一些。”陈明说。

　　张泗汉说，新疆兵团法院存在的依据是1998年12月29日全国人大第九届第六次会议确立了兵团法院的法律地位，并就其机构设置、监督关系、人事任免、案件管辖等问题都作了原则性规定。

　　但他认为，农垦法院和兵团法院算不上专门法院，仅仅是历史遗留的产物，像曾经的矿山法院、石油法院一样。

　　《望东方周刊》记者张海林|北京报道

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