河南周口：平坟损益账

　　246万座坟消失了，河南周口市“平坟复耕”政策引发诸多争议，到底是移风易俗，还是争夺土地，复盘这场风波背后的政策执行与利益纠葛，在此过程中的各方损益账渐次清晰

　　河南周口市的“平坟复耕”行动，在国务院第628号令对新修改的《殡葬管理条例》中删去了民政部门可强制平坟的规定之后，戛然而止。

　　此前，平坟的速度与数量屡创“纪录”。平坟“246万”使这一数字达到顶峰。2012年，河南这场浩浩荡荡的“平坟”到底是为了什么？当地村民如何看待？这一事件是否真的满足多方利益诉求？《小康》记者于2012年12月走访了相关地区，并通过梳理当地政府不断出台的平坟复耕政策，试图复盘这一事件背后的损益账。

　　平坟之后的乡村

　　祖籍周口市郸城县的于科兵，几年前下海经商，目前是郑州市一名房地产开发商。他喜欢别人称呼自己为“老于”，而不是“于总”。 由于生意做得还不错，老于在老家小有名气。

　　在2012年5月，老于接到村里电话，通知即将平坟的事情，“提倡自己平自己家的坟”。

　　“说实话，我当时比较赞成，我支持并带头平坟。”因为所处行业以及之前有过从事土地规划工作的原因，于科兵深知耕地集中、土地集约对于农村、城镇的意义。

　　但事情的发展却不是他所想象的那样。老家的堂哥于科让，之后致电讲述称，很多耕地里的坟丘确实是被推平了，但还不能复耕。按照当地的殡葬习惯，火化后也是将骨灰盒放进棺材里，再埋进土里。坟地被推平后，棺木却还在地表以下，并不适合用于种植和耕种。

　　2012年12月初，在平坟将近半年后，《小康》记者在周口市郸城县宜路镇于庄村看到，当地的确已看不见坟头，但一些棺木还裸露在地表之外。

　　“坟是被铲没了，但不能种地？怎么可能把这些几十年、上百年的坟头扒干净？明年春天清明节前，坟头说不定又复原了。”于科让指着被平的坟说。

　　现年55岁的于科让是镇上中学的一名高级教师，谈起平坟这件事情，他有切身的感受。两年前他父亲去世，就埋葬在他家所承包的耕地里，在这次大规模平坟中，是他亲手将这座坟平掉了。于科让告诉记者，当时如果不马上平坟，他的工资卡将会被学校收回。

　　“当时真的感觉自己不忠不孝，没有让父亲入土为安。”他说。

　　于科让不得不面对的现实是：父亲的骨灰盒到底应该葬在哪里？

　　“公益性公墓建设要做到全覆盖。”据周口官方称，平坟后可将遗骸火化成骨灰后迁入本村的公益性公墓。记者通过走访附近多个行政村发现，绝大多数农村公墓都是将农民的耕地圈下来建成的。位于于庄村西侧的“张寨青云台公墓”便是这批新建农村公益性公墓中的一个，只不过显得非常简陋。

　　一进公墓大门，便是一片开阔地带，但这里至今仍无人将骨灰盒放过来安置。

　　“这里没人看管，我们不放心。”多位村民说。《小康》记者发现，公墓中安放骨灰的墓穴只是一个小坑，上面仅有一个石板扣着，再无他物。偌大的公墓内冷冷清清、杂草丛生，只有一个告示牌孤零零地挂在大门处的墙上。

　　在同属于周口市的商水县，农村公墓同样是圈农民耕地而建，这里每亩地的补助是一年1000元。在这里不少村子的所谓公墓，就是种几棵树把几亩田圈起来，再竖一块楼板，上书“公墓”就成了。由于没有多少村民愿意将坟迁入公墓，被征地的村民往往又将“公墓”复耕，照样在里面种起了庄稼。

　　平坟的目的是增加耕地，公墓建设则又圈占了耕地。到底耕地是增加了还是减少了？

　　《小康》记者在周口市下属的几个县走访发现，大多数乡镇的公墓占地面积都比较大，多在几十亩，甚至上百亩。比如周口市郊的许湾乡，公墓面积就达到近百亩。官方数据显示，周口已经建成农村公益性公墓3000多个，如果每个公墓按照占地5亩算，面积则超过1.5万亩。

　　“从长远看，平坟工作还是有必要的。”在周口调查期间中，几乎所有受访者都一致认为，为了让逝者更有尊严，每年清明等纪念日有个寄托哀思的地方，政府应该重视农村公墓的建设和管理，这样村民的殡葬习惯会慢慢改变的。

　　于科让没法把父亲的骨灰放在公墓中，所以直到现在父亲的骨灰盒仍旧摆在家中。

　　“周口经验”得与失

　　河南属于我国粮食主产区，而周口市又连年位居河南产量第一位。选择周口作为河南省“平坟复耕”工作的试点市理所当然。

　　利用试点地区“摸索”出来的经验与办法再推广开来，是近些年政府落实施政方针的“法宝”。

　　周口市位于豫东地区，人口1238万，耕地总面积1200多万亩，很多县（区）人均耕地不足1亩。而与之形成极大反差的是，全市基本农田内现有坟头300多万个，占用耕地约5万亩。

　　2012年3月，周口市把《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》作为当年“一号文件”出台，目标直指消灭土葬，恢复耕地。

　　据周口官方统计，至当年的7月21日就完成平(迁)坟墓近10万座，实现30万亩耕地无坟头，直接复耕土地600多亩。

　　周口地区的平坟速度之快、效率之高犹如高速旋转的硬币。在接下来的4个月内，即到2012年11月底，平迁坟头已达246万座，恢复耕地近3万亩。按“一号文件”计划3年完成的任务，只用了不到一年就基本完成。

　　硬币旋转停止后，与政府努力推进“平坟复耕”工作的另一面却是民众声浪庞大的反对声。“运动式推进”、“与体制待遇甚至身份挂钩”等质疑的声音纷至沓来。

　　2012年10月9日周口市殡葬改革暨平坟复耕推进会召开。会场上传出来的消息是周口探索出的殡葬改革工作之路得到河南省主要领导以及民政部的“充分肯定”，并提出了学习“周口经验”的号召。

　　在此之前的2012年6月29日，周口市殡葬改革现场会曾在商水县召开。

　　“河南平坟看周口、周口平坟看商水”，以商水县为代表的“周口经验”一个鲜明的特点就是狠抓责任落实与奖罚分明。

　　据了解，商水县在2012年3月就召开了3万人参加的殡葬改革动员大会，并作出相应部署：政府事业单位人员必须带头平坟，小学生被要求回家宣传政策，村庄挂满宣传标语，一支由退伍兵为主的“能打、能战斗”的殡葬改革执法大队宣告成立。

　　作为“试点市中的典型县”，对于涉及到的官员则利用晋升、奖励甚至是纪检等手段进行要求。面对乡镇一级有更加严格的平坟奖惩制度，对平坟前五名乡镇各奖30万，前三名被定位“一类乡镇”。在15名之前，均有10万、20万奖励。

　　乡镇则把“胡萝卜加大棒”的策略用得更为夸张，乡镇一级政府对不带头执行殡葬改革政策、不带头平除坟头的“村两委”班子成员给予免职处理，教师等公职人员上报上级组织部门，按组织部文件处理。

　　商水县朱集村的支部书记朱伟，成为后来周口“平坟复耕”事件中较有争议的人物。

　　据报道，村支书朱伟在接到乡镇的通知后就召开家庭会议，不顾家人反对带着村干部铲平了自己家族的28座祖坟，引起了包括家里长辈、平辈、晚辈所有亲属的一致反对。而后又把全村一千多座坟平掉，成为周口地区平坟第一人。

　　朱伟事后曾说，如果村干部不带头，就免职；教师不带头，就停课；党员不带头，就开除党籍。他还提前向在外地工作和上学的人打电话、发短信，告诉他们，要是不主动回家平坟，他就用铲车把坟平了，“到时候面子上可不好看。”

　　而周口，也因为朱集村的“先进事迹”成为各地学习的标杆，全方位密集的宣传、鼓动、树典型的示范、奖惩结合的行政手段之下，商水县的平坟工作所向披靡。在这次会议之后，商水县开始全县大平坟，仅朱集村就平掉坟头1043座。

　　商水县作为平坟工作典型县在“一号文件”下发执行后，屡受上级机关的认可。来学习，效仿商水经验的县市颇多，如扶沟县的“平坟方案”，不仅要求副科级以上干部分别在7到15天平掉自家坟头，且做好亲属思想工作。否则“直接采取组织措施”，由纪检监察部门依法依纪，严肃处理。

　　但是这一“典型经验”在媒体及公众间激起了截然不同的反应，当地众多媒体为此鼓与呼的同时，对于这种粗放式、运动式的行政推进手段“口诛笔伐”的文章也呼啸而至，网上甚至有网友人肉出了周口市现任领导的祖坟所在地，质疑他们应该带头回家平坟。

　　商水县有130多万亩耕地，坟头占地5000多亩。商水县平坟工作的投入达到3000多万元。如此力度的投入，换来的效果是，平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。200多万座坟，按照面积测算，可以贡献3万亩的复种耕地。地方政府或许可以通过“增减挂钩”的方式获得更多的土地指标，但其“运动式”方式所带来的负面效益却是倡导者始料不及的。有学者就指出，任何一项由行政力量推动的举措，在考虑其经济效益的同时，必须考虑其社会效益，否则“得不偿失”。

　　但周口经验还在继续推广中。

　　2012年9月24日，河南省以省政府办公厅名义下发了《关于加快推进全省殡葬改革工作的通知》（豫政办〔2012〕125号）提出要求有条件的省辖市要抓紧开始进行平坟扩耕，其它省辖市要在2013年全部展开，而10个省直管试点县（市）要发挥示范和带头作用，2013年3月底前要全部完成平坟扩耕工作。

　　这一文件，使得这项完全由行政力量主导的平坟运动从周口逐渐向河南全省推广。

　　土地这笔账如何算？

　　“死人与活人争地”是对于这项行动最为形象的注解。

　　1997年，《殡葬管理条例》正式实施，该条例第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”

　　“可以强制执行”这六个字，随后便成为各地政府纷纷开展“平坟运动”的合法性来源。

　　有人给平坟复耕算了这么一笔账：发现用“平坟”的方式可换取耕地可以说是微乎其微。以每个墓地占地四平米为标准(《河南省殡葬管理办法》规定的埋葬遗体单人墓穴面积标准），如果2008年死亡的935万人（国家人口与计划生育委员会的数据）全部实行土葬，而且全部占用耕地，一年占用耕地56100亩，只占全国耕地总面积18.2574亿亩(2008年数字)的0.003072%。

　　粗略计算，如果过了一百年，每年的死亡人数都是935万，每个人都土葬，那么所占的土地是18.2574亿亩的0.3072%。

　　根据民政部有关负责人透露的数字，50年来全国各地“平坟还田”累计达数千万亩，按照比例来算，五十余年“平坟还田”产生的耕地总数也不及全国耕地总面积的百分之一。

　　事实上，正如记者在实地看到的，“平坟”虽多，但“复耕”面积甚少。以“平坟”的方法增加耕地，投入大量人力、物力、财力，但取得的效果却十分有限，如果考虑到给当地民众带来的心理伤害，投入产出比就更低。

　　以周口市商水县为例，该县在28个行政村试点平坟复耕，全县共出动宣传车65辆，印发宣传资料26.9万份，悬挂条幅5500多幅，临时性标语6.3万条，永久性标语3700多条。商水县有130多万亩耕地，坟头占地5000多亩。商水县平坟工作的投入达到3000多万元，而目前为止，周口全市财政投入殡葬改革经费5378.2万元……如此力度的投入，换来的效果是平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。2011年年底，周口市耕地保有量1281.15万亩，投入人力、物力、财力和民心换来3万亩的耕地只占全市耕地保有量的0.2%。

　　外界因此质疑周口平坟的最终目的是为“卖地”，因为按照“增减挂钩”原则，增加多少耕地面积，才能批准多少工业用地面积。

　　有观点就认为目前周口推行的新型工业化、城镇化政策对土地的需求缺口很大。其中11个产业集聚区规划占地170平方公里，合25万亩；目前已建的产业集聚区占地90平方公里，合13.5万亩，周口新机场建设占地1.5万亩。“平坟”就是填补土地缺口的一个手段。

　　但是按国家政策规定，只有农村集体建设用地复垦后才能用于“增减挂钩”。对于“卖地”的说法，当地予以否认。周口市国土资源局工作人员曾公开表示，该市坟地大部分占用的是农用地，平坟复耕后能够实际增加耕作面积，有利于农业规模化生产和提高粮食产量。

　　“其实这笔账很好算！应该抛开长官意志，根据各乡村不同特点和需求，落到实处做乡村规划编制，才能保证乡村城镇化的顺利进行。” 于科让说。

　　文｜《小康》记者 曹伟 河南郑州、周口报道