上海、南京跑步前进 沈阳、深圳退出三甲

　　中国公共服务小康指数

　　2012~2013中国公共服务小康指数：75.2

　　15城市公共服务满意度调查

　　2013中国公共服务小康指数调查显示：在15个城市公共服务总体水平的排行中，上海、北京、杭州成为“佼佼者”，南京、武汉、沈阳、成都、广州、长沙和重庆算是“中等生”，深圳、西安、郑州、贵阳和呼和浩特则需更加努力

　　一个有着2000多万人口的超级城市，需要面对的最大课题是什么？

　　是一年2亿人次就诊，50亿人次乘坐公共交通出行，甚至还包括义务教育阶段的学生逾四成都是流动人口……

　　这些数字直观地解释了这座城市“人满为患”的原因，为不到1500万人准备的有限的公共资源和设施，如今却不断地被要求超额、增负，使得学校、医院、公交、地铁、就业岗位等等，都因“拥挤”而表现得“气喘吁吁”。

　　这样的城市状态描述的是中国首都北京吗？是的，而又不是。

　　北京市统计局、国家统计局北京调查总队不久前公布的数据显示，2012年年末北京常住人口已达到2069.3万人，比上年末增加50.7万人。2013年1月22日下午，在北京市“两会”现场参加讨论时，北京市委书记郭金龙说，随着我国城市化进程的加快，传统的“单位人”已经转变成“流动人”，作为我国最大的都市之一，北京在打造世界城市的过程中，人口资源环境的可持续发展成为最大的问题。

　　这“最大的问题”背后，考量的实际上是一座城市公共服务的水平。

　　公共服务水平既是城市竞争力的重要体现，也是吸引劳动力流入的重要因素。随着城市人口的不断增加，在当下中国，公共服务资源吃紧的状况摆在了越来越多的城市面前，不仅是北京，上海、广州、深圳、杭州、南京等等城市，都“要考虑人口导入区是否有承受能力”。

　　公共服务满意度：

　　上海、北京、杭州位居三甲

　　作为国际大都市、中国第一大城市的上海，在公共服务领域的全国主要城市排行中究竟能够“身处何位”？

　　《小康》调查显示，在上海、北京、杭州、南京、广州、深圳、武汉、长沙、郑州、呼和浩特、西安、贵阳、重庆、成都、沈阳这15个城市中，上海的公共服务总体满意度排名第一，比排在第二位的北京高出了0.54个百分点，比排在第三位的杭州高出了0.62个百分点。

　　年度公共服务“进步生”奖应该授予上海和南京，它们以“跑步前进”的态势，把名次提升了四位；沈阳、深圳则退出了三甲，沈阳由去年的亚军滑落到今年的第六位，而深圳则从去年的季军跌落到今年的第十一位，此外，“退步”较大的还有贵阳，去年第六，今年也掉队到了第十四位。

　　这是“2013中国公共服务小康指数”调查的重要组成部分。2013年1月，《小康》杂志联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构，在全国范围内开展“中国公共服务小康指数”调查。调查采用了基于实名制的NetTouch网络调研方法，对上述15个城市的公众进行调查，所有受访者均在该城市生活半年或半年以上。为保证样本的代表性，此次调查样本框的确定兼顾性别、年龄段、受教育程度、职业等分布，调查置信度水平在95%以上，可将估计误差控制在3.2%。

　　市区人口大量导入、外来务工人员大批涌入、人口出生高峰到来……此时上海应该呈现出怎样的状态？在大部分人的想象中，这应该是让上海感到“头疼”的状况，或许政府相关部门办事效率会因此而变得低下，去办理具体事务怎么也要等两小时以上；在外出时会“堵”得让人难以忍受；在公立医院从排队挂号到医生接诊需要等待两三个小时……

　　但中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员刘须宽等人去年的调研结果显示，上海在公共服务方面确实高于全国水平。

　　“在‘去政府办事，整件事务办理完毕总共跑了几趟’这道题中，上海在去政府‘一趟’就办妥事情的选项上，要高于全国主要城市8.03个百分点，体现了良好的办事效率，而在‘工作人员的态度’和‘接待环境舒适感’两个选项中，上海市民选择‘好’和‘非常好’两项的总比例分别高于全国主要城市平均水平21.56个百分点和33.98个百分点，这组数据显示上海的公共服务、窗口服务的服务态度和接待环境质量优良。”刘须宽说，上海公职服务能力连续两年稳居38个城市排行榜的首位。

　　在刚刚完成的《中国城市基本公共服务力评价（2011？2012）》的调查中，刘须宽等研究者发现，上海市在公共服务方面积累了不少宝贵的经验。“上海有计划限制私家车，大力优化道路结构，优先发展公共交通，鼓励市民选择公交出行，不断提高公交舒适与便捷程度；上海创建全国示范社区卫生服务中心考核指标，用标准化管理优化医疗卫生服务，积极推进医疗资源整合，逐步构建区域性医疗卫生联合体；上海着力抓好住房保障这一重大民生问题，并把建设好保障房当做一项长期、紧迫而重要的任务来对待和执行；在提升市民安全感方面，上海也做了许多努力。”刘须宽介绍道。

　　从总体上来说，今年《小康》监测到的15个城市公共服务的总体水平较2012年同期也有了明显的进步，过半受访者认为自己所在城市的公共服务总体水平较2012年同期“有一定提高”或“有很大提高”。

　　而具体到每一个城市，则体现出了公共服务水平的显著差异。从得分上可以看出，15个城市的公共服务总体水平可以大致分为“三个阵营”，“领头羊”为上海、北京、杭州；“中等生”是南京、武汉、沈阳、成都、广州、长沙和重庆，它们在“15城市公共服务总体满意度排行”中分列第四至十位；排名第十一至十五位的深圳、西安、郑州、贵阳和呼和浩特则处于最后一个阵营，作为追赶者，呼和浩特要是想赶超上海，则需要付出多于14.2个百分点的努力。

　　《小康》从2005年开始对“中国公共服务小康指数”进行监测，因从2011年起，公共服务指标体系中增加了就业服务项目，故近三年的“中国公共服务小康指数”与2011年之前的并不完全可比。除就业服务之外，《小康》目前还从科技、公共安全、文化娱乐、行政管理、市政建设及环保、社会保障、教育、医疗卫生等八个方面对公共服务小康指数进行衡量。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出本年度的中国公共服务小康指数为75.2分，比上年提高1.7分。

　　医疗卫生连续四年最受关注

　　中国2010年人均期望寿命达到74.8岁，2011年孕产妇死亡率下降到26.1/10万，婴儿死亡率下降到12.1‰，5岁以下儿童死亡率下降到15.6‰，居民健康状况已处于发展中国家前列……

　　这是在去年年底国务院新闻办举行的《中国的医疗卫生事业》白皮书新闻发布会上，卫生部党组书记、副部长张茅介绍的一些重要“数据”。

　　这些写满了“成就”的数字传递给公众后，激发出的便是无限“正能量”。“2013中国公共服务小康指数”调查显示，中国公众把最多的目光投向了医疗卫生领域，在“15项公共服务领域公众关注度排行”中，“医疗卫生”排在首位，这项人类所需要的最基本的公共服务，已经是连续第四年排在各项公共服务领域公众关注度的榜首了。并且，今年公众对于医疗卫生的满意度也比去年有了一定的提升，在“15项公共服务领域公众满意度排行”中，医疗卫生今年排在了第六位，而去年只排在了第九位，前年则是第八位。

　　医疗卫生公共服务体系的建设对于全世界来说都是一道值得长久研究的课题，医药卫生体制改革更是“世界难题”，中国的医改从上世纪80年代开始实施，党的十六大以来的十年医改尤其备受关注。

　　2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，资金由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资解决；2003年，中央财政开始对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元，这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入；2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式公布，其中，为了改变以药养医的现状而出台的重要举措--医药分开是核心内容之一……

　　国际权威医学杂志《柳叶刀》称，“中国医改编织了世界上最大规模的医保网……”

　　对于医疗卫生这个关系亿万人民健康的重大民生问题，只有“民意”才能最大程度地说明问题。《小康》调查显示，受访者普遍认为医改十年最有成效的是“医疗保障”方面，其次是“健康改善”，再次是“医疗服务”；六成受访者认为，通过医改，自己所在城市的“看病难、看病贵”问题得到了缓解。

　　医改的成绩值得肯定，但公众连续四年给予“医疗卫生”最高关注度的背后，实质上反映出的是民意对于医改的更高期待。不能否认的是，医改进展仍然比较缓慢，“看病难、看病贵”问题仍然在较大范围的人群中存在，还有一组数据同样能够触到中国医疗卫生的痛处，《小康》调查显示，八成受访者认为目前的医疗价格“比较贵”甚至“很贵”，其中36.4％的人勉强可以承受，33%的人难以承受，14.8%的人感到无法承受。

　　医疗价格也在很大程度上影响到了医患关系，医生与患者关系紧张甚至拔剑相向，据不完全统计，中国每年被殴打受伤的医务人员已超过1万人。尽管医患关系问题不断地被鲜血亮起了“红牌”，但直到今年年初，仍有25.6%的受访者在填写“2013中国公共服务小康指数”调查问卷时，看到“您所在城市的医患关系如何？”这道题后，果断地在“紧张”这个选项上打了勾，而这还并不等于其余74.4%的受访者对于医患关系有着“比黄金更重要”的信心，绝大部分人感到医患关系很“一般”，而只有7.9%的人觉得医患关系“良好”。

　　对于自己所在城市的医务人员职业道德，也只有6.5%的人给予好评，七成人给予的是中等评价，还有22.7%的人给了白衣天使差评。

　　医疗保险覆盖率最高

　　享有“三险一金”者过半

　　在近四年的“公共服务领域公众关注度排行”中，社会保障一直紧随医疗卫生之后，排在第二“引人注目”的位置上。但社会保障在“满意度”方面的成绩则并不令人“满意”，只排在各项公共服务领域的第八位，还不如医疗卫生，和去年的位次相比，也只是“原地踏步”。

　　在“2013中国公共服务小康指数”调查中，11.7%的受访者表示“无任何社会保障”，这比去年还多了1.5个百分点，虽然参与调查的受访者群体发生了一定的变化，但这一数字仍值得关注并引起重视。“医疗保险”的覆盖率仍然最高，达到76.3%；其次是“养老保险”，为68.7%；再次是“住房公积金”（54.9%）和“失业保险”（53.3%）。过半受访者享有养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金这“三险一金”，而享有“五险一金”的人则少了许多，“工伤保险”的覆盖率在本次调查中超过了50%，还算广泛，享受“生育保险”的对象主要是女职工，因而待遇享受人群相对比较窄，只有30.1%的受访者享有。

　　中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充”。那么，在公众看来，现在亟须加强的是哪方面呢？

　　《小康》调查显示，基本医疗被排在了应该“重点关照”的第一位；基本养老紧随其后；社会福利虽然排在第三位，但与“冠亚军”相比，得票率低了17个百分点以上；接下来依次是最低生活保障、社会保险、社会救助和商业保险；慈善事业则被排在了最后一位，占比尚不足10%。

　　而在中国社会科学院马克思主义研究院经济与社会建设研究室主任、《公共服务蓝皮书》执行主编钟君看来，最重要、最亟待加强的却是慈善事业，“从收入分配上来看，第一次分配是工资性分配，第二次分配是财政税收的调解，第三次分配在西方是非常成熟的，就是慈善事业在收入分配中的调节作用，在西方慈善事业能够占到GDP的4%左右，是非常高的，而在中国则比较差。”钟君分析道，“实际上公共服务不能光靠政府的大包大揽，社会民间组织也要积极参与，它是用来完善社会保障的。因此社会保障最迫切的就是把慈善事业的监管机制建立起来，把慈善事业的公信力树立起来。”

　　社会保障面对的另一个课题是要“从形式普惠走向实质公平”，目前社会保障城乡一体化的实现程度如何？《小康》调查显示，25.9%的人认为已经“基本实现”，8.2%的人认为已经“初步实现”，但认为“有差距”的人还是占据了大多数，其中40.5%的人认为“还有一定差距”，20.8%的人认为“还有较大差距”。

　　基本公共服务水平差距大

　　盼义务教育“更公平”

　　在2012年的倒数第二天，北京、上海、广东数以千万计的打工者都在翘首盼望一个文件的出炉：随迁子女异地高考方案。而盼望的最终结果却是这三个外来务工人员最集中的地区不约而同地拿出了过渡性政策。

　　异地高考方案背后的博弈如此艰难，在接受《小康》访问的千余人中，六成人认为阻碍“异地高考”进程的最大障碍是“户籍歧视”。

　　公众普遍认为，按户籍分配公共教育资源是不公平的，这种“不公平”不仅仅在高考中存在，同时也是义务教育亟待解决的问题。

　　30.9%的受访者认为当前义务教育资源配置的公平程度“一般”，22.8%的人认为“不公平”，22.5%的人认为“比较公平”，18.3%的人认为“严重不公平”，3.7%的人认为“非常公平”，还有1.7%的人表示“不清楚”。

　　《小康》采访的大部分教育专家、学者都把阻碍教育公平性的主要原因归结为基础教育发展不平衡，学校、教育机构乱收费，学校录取制度不公平和地方区域经济发展不平衡这四点，而这四项却分别只有51.4%、50.4%、46.8%和44.9%的公众认可。多达99.4%的公众都还有自己的独到见解，在他们看来，阻碍教育公平性的主要原因还有体制、教师工资太低了、有权有钱的人太多了、按照学生的优良成绩排名次甚至分班等等。

　　在义务教育存在的最严重问题方面，学校划片布局不合理被排在了第一位，其次是师资力量薄弱，再次是教学质量不高，接下来依次是学校存在乱收费现象、录取学生方面存在不公平、学校数量少、校园基础设施与教学设备较差和师德较差。

　　义务教育这项基本公共服务在不同区域、不同人群之间体现出的供给差异，反映出的正是目前中国公共服务事业面临的最严重问题--《小康》调查显示，基本公共服务在不同区域、不同人群之间供给水平差距较大，分配“严重不均”被近六成受访者认为是目前中国公共服务事业最严重的问题，而解决这一问题的核心只有七个字：公平正义，均等化。

　　（感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆和北京工业大学社会学系教师鞠春彦博士提供的支持。《小康》实习记者宋清源、顾彬对本组报道亦有贡献）

　　政务微博被称为“网络时代的新群众路线”，《小康》调查显示，多达60.5%的人都表示自己所在地的政府有关部门开通了政务微博，但“活跃度”却并不理想，“很活跃，与民众互动频繁”的仅占12.1%，“活跃程度一般，偶尔与民众互动”的也只有19.6%，“不活跃，与民众互动乏力”的则占比近三成。

　　中国是世界人均读书最少的国家之一，2011年我国人均读书仅为4.3本，远低于韩国的11本，法国的20本，日本的40本，以色列的64本。而《小康》调查显示，图书馆却是公众最希望政府加大建设力度的公共文体设施，接下来才依次是健身器械、体育场馆、博物馆、电影院、文化馆、大剧院、戏院等

　　文｜《小康》杂志中国全面小康研究中心 鄂璠

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